II SAB/Sz 140/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. o udzielenie informacji publicznej; III. oddala wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej M. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2021 r. M. D. (dalej: "skarżąca") złożyła drogą e-mailową do Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 roku, poz. 2176 ze zm. – zwana dalej: "u.d.i.p.") wniosła o przesłanie drogą elektroniczną na zwrotny adres e-mil, skanu dokumentów związanych z przeglądem drogi publicznej nr [...] – aleja [...] w K. P., jak również innych dokumentów, z których wynikał opis stanu technicznego przedmiotowej drogi. W szczególności zwróciła się o kopie protokołów przeglądów drogi, kopię książki drogi publicznej, jaką jest ww. aleja, kopię dziennika objazdu dróg gminnych, z uwzględnieniem informacji dotyczących ww. alei. Dalej wnioskodawczyni wskazała, że obowiązkiem zarządcy drogi, wynikającym z ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), jest przeprowadzenie na podstawie art. 20 pkt 10 okresowych (rocznych oraz pięcioletnich) kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odpowiedzi na wniosek, organ w e-mailu z dnia [...] sierpnia 2021 r. zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji czy wnioskodawczyni chodziło o drogę publiczną o numerze [...] – ww. aleję, czy może o inną drogę, gdyż wnioskowana przez stronę droga o numerze [...] nie widnieje w ewidencji dróg gminnych. Wnioskodawczyni w e-mailu z dnia [...] sierpnia 2021 r. potwierdziła, że chodziło jej o ww. aleję. Wskazany przez nią błędny numer był oczywistą omyłką pisarską, tym bardziej, że w treści wniosku wskazała również nazwę drogi, a taka w gminie istnieje tylko jedna. Strona wyraziła nadzieję, że próba uszczegółowienia jej wniosku w ostatnim dniu upływającego terminu na udzielenie informacji publicznej, nie była zabiegiem celowym ze strony organu, aby zyskać więcej czasu. Strona przypomniała również, że dokumenty, o których kopie wnioskowała nie stanowiły informacji przetworzonej, wobec tego nie istniały przesłanki do przedłużenia terminu udzielenia informacji publicznej. W dniu [...] sierpnia 2021 r. organ na e-mail strony przesłał kserokopię protokołu z pięcioletniej okresowej kontroli stanu technicznego drogi gminnej nr [...] W odpowiedzi wnioskodawczyni w e-mailu z dnia [...] sierpnia 2021 r. zwróciła się o przesłanie dokumentów z rocznej kontroli drogi gminnej – ww. alei w roku [...]. Strona wskazała, że w pierwszym wniosku wyraźnie podała zakres żądanej dokumentacji. Wśród dokumentów były nie tylko kontrole pięcioletnie, ale również kontrole roczne i dokumentacja z objazdu dróg gminnych, zwłaszcza po okresie zimowym. Strona poprosiła o uzupełnienie odpowiedzi na wniosek. W e-mailu z dnia [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni złożyła ponaglenie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W treści ponaglenia przypomniała o obowiązku przesłania odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przeglądów drogi publicznej. Ponownie przesłała wniosek oraz dotychczasową korespondencję z organem. Jednocześnie poprosiła o jak najszybsze udzielenie odpowiedzi z uwagi na upływ terminu. W piśmie z dnia [...] września 2021 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] na bezczynność Burmistrza w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 , art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Podnosząc powyższe zarzuty, wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku w części w jakiej nie udostępniono informacji, w terminie 14 dnia od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że odpowiedź na swój wniosek z dnia [...] lipca 2021 r., otrzymała w dniu [...] sierpnia 2021 r., jednak udostępniono jej wyłącznie protokół z okresowej – pięcioletniej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego – dróg publicznych na terenie gminy. Nie otrzymała natomiast pozostałych dokumentów, o które wnioskowała, tj. kopii protokołów przeglądów rocznych, kopii książki drogi publicznej oraz kopii dziennika objazdu dróg gminnych, z uwzględnieniem informacji dotyczących alei. Skarżąca wskazała, że pomimo dwukrotnej interwencji (w dniu [...] sierpnia 2021 r.) do dnia sporządzenia skargi, nie otrzymała żadnej informacji od organu, uzasadniającej powody opóźnienia w udzieleniu informacji, nie wskazano również terminu w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w całości, tj. nie została udostępniona w całości wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienie informacji dotyczącej kopii żądanych dokumentów, organ dopuścił się rażącego naruszenia, wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca dodała, że wnioskowana informacja nie była umieszczona na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. W dniu [...] października 2021 r. organ przesłał skan brakujących dokumentów, o które strona wnioskowała, tj. skan książki drogi oraz skan dziennika objazdu dróg dotyczących ww. alei. Ponadto poinformował, że przesłany poprzednio protokół z dnia [...] marca 2021 r. z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego był przeglądem rozszerzonym i w całości zawierał dane, które były wykazane w protokole z kontroli rocznej – przeglądu podstawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu pisma organ ponownie zauważył, że przesłany protokół z dnia [...] marca 2021 r. był przeglądem rozszerzonym i w całości zawierał dane, które były przedstawione w protokole z kontroli rocznej - przeglądu podstawowego. Z uwagi na powyższe, w roku bieżącym nie zostało zlecone wykonanie przeglądu podstawowego ww. drogi gminnej. Odnosząc się do żądania doprecyzowania numeru ewidencyjnego drogi gminnej, organ wskazał, że pracownik merytoryczny słusznie zwrócił się do skarżącej o sprostowanie przedmiotowego wniosku. Organ poinformował również, że pozostała część wnioskowanej informacji została udzielona w dniu [...] października 2021 r. w sposób i w formie określonej we wniosku skarżącej. W związku z tym stan bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w sprawie ustał w dniu [...] października 2021 r. Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o umorzenie postępowania, jako że stało się ono bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu w części. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Oceniając zasadność skargi, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.i.d.p. W myśl zaś wskazanego ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Następnie przytoczyć należy stosowne regulacje p.p.s.a. I tak art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wobec powyższego należy zatem zauważyć, że na gruncie art. 149 p.p.s.a., z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie. Przechodząc do meritum zauważyć należy, że wniosek strony o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2021 r. Po udzieleniu przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2021 r. wyjaśnienia, co do drogi, której dotyczyło jej zapytanie, organ udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek – przesłał drogą mailową kserokopię protokołu z pięcioletniej okresowej kontroli drogi gminnej nr [...] Z. Natomiast dopiero w dniu [...] października 2021 r. organ przesłał stronie skan brakujących dokumentów, tj. skan książki drogi, skan dziennika objazdu dróg dotyczących ww. alei oraz poinformował, że przesłany poprzednio protokół z dnia [...] marca 2021 r. z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego był przeglądem rozszerzonym i w całości zawierał dane, które były wykazane w protokole z kontroli rocznej – przeglądu podstawowego. Wskazać tym miejscu trzeba, że zgodnie bowiem powołanym wcześniej art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stąd też bez wątpienia zgodzić należy się ze skarżącą co do tego, że organ pozostawał w bezczynności po upływie terminu do udzielenia odpowiedzi, na co miało miejsce od dnia [...] sierpnia 2021 r. (czternaście dni od dnia udzielenia organowi odpowiedzi przez skarżącą odnośnie do numeru drogi) do chwili doręczenia stronie pełnej informacji tj. do dnia [...] października 2021 r. Organ powinien był udzielić informacji w żądanej formie, bądź jeśli nie było to możliwe, stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie bądź wydać decyzję. Nie wykonując powyższego organ de facto pozostawał w bezczynności. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało orzec jak w punkcie I sentencji. Następnie wskazać należy, że poza sporem pozostaje, iż na skutek wniosku strony z dnia [...] lipca 2021 r. organ przesłał jej drogą mailową odpowiedź z dnia [...] sierpnia 2021 roku, a następnie czego strona nie kwestionuje, uzupełnił swoją odpowiedź w dniu [...] października 2021 r. Udzielenie przez organ odpowiedzi na zapytanie strony czyni bezprzedmiotowym orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając zatem na uwadze, że po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, w punkcie II sentencji wyroku orzeczono o umorzeniu postępowania sądowego w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku. Postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). W konsekwencji, sąd jak już wcześniej wskazano – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Przy czym, w ocenie sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku). Należy bowiem wskazać, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Zważyć bowiem należy, że zaraz po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Nieudzielenie pełnej odpowiedzi na wniosek, przez organ, który uznał, że częściowa realizacja wniosku jest wystarczającą odpowiedzią na zapytanie skarżącej nie może być uznane za celowe działaniem organu i nie nosiło ono cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Z tych samych powodów sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który udostępnił informację publiczną zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Z tych względów sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III sentencji wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w wysokości [...] zł, sąd zaliczył wpis od skargi ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) – pkt IV sentencji wyroku. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.