II SAB/Sz 162/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie. . W dniu [...] r. E. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Policji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o uzupełnienie decyzji nr [...] W skardze zarzucił organowi naruszenie: a) art. 8, art. 12, art. 35 § 1. art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako "K.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, b) art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 111 § 1b K.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem niewydaniu postanowienia bez zbędnej zwłoki, ewentualnie niewydaniu postanowienia w ciągu miesiąca, c) art. 36 w zw. art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 111 § 1b K.p.a. przez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącego o przekroczeniu terminu na wydanie postanowienia, niepodanie wszystkich przyczyn niezałatwienia sprawcy w ustawowym terminie oraz niewyznaczenie nowego terminu, d) art. 61 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8, 147 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że datą wszczęcia/wznowienia postępowania jest wydane postanowienie z dnia [...] roku. nr [...] wznawiające postępowanie w sprawie obniżenia nagrody rocznej za rok 2015, podczas gdy skarżący złożył wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania w dniu [...] r. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o: 1. na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone wydaniem odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. na podstawie art. 149 P.p.s.a. zobowiązanie organu do uznania wypłaty wyrównania niesłusznie potrąconych 20% z nagrody rocznej za rok 2015 wraz z odsetkami ustawowymi za zwłokę w ich wypłaceniu, z winy organu, 3. na podstawie art 149 P.p.s.a. orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., w kwocie [...]zł. (słownie: pięć tysięcy złotych), 5. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu 22 sierpnia 2017 r. wniósł do organu pierwszej instancji - Komendant Policji, wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] r., nr [...] Podczas gdy oczekiwał na jej uzupełnienie - tym samym wypłatę potrąconych 20% z nagrody rocznej wraz z odsetkami ustawowymi za zwłokę, organ w dniu 13 września 2017 r. nadał do niego przesyłkę listową, zawierającą decyzję z dnia [...] r., nr [...] przyznającą nagrodę roczną za rok 2015 w wysokości 100%. Jednak w uzasadnieniu powołanej decyzji organ nie odniósł się do wniosku w przedmiocie uzupełnienia decyzji, pominął zakres dochodzonych odsetek ustawowych od niesłusznie potrąconych 20% z nagrody rocznej za rok 2015, dochodzonych na drodze postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji winien był okoliczność niesłusznie potrąconej należności dla skarżącego rozważyć z urzędu wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za zwłokę. Skarżący zarzucił organowi, że do dnia 10 listopada 2017 r. (czyli przez ponad 2 miesiące) nie uzupełnił decyzji nr [...], o której uzupełnienie wniósł - nie wydał postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji, o którym jest mowa w treści art. 111 § 1b K.p.a., tym bardziej o czym organ doskonale wie, a przynajmniej wiedzieć powinien, iż brak wydania ww. postanowienia pozbawia prawa do złożenia odwołania od decyzji nr [...], co potwierdza, że zwłoka organu jest świadoma i celowa - przy aprobacie organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, w przypadku zaś uznania, że organ dopuścił się bezczynności - o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł również o przeprowadzenie dowodu z załączonego do odpowiedzi na skargę dokumentu, tj. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] r., która została wydana po złożeniu skargi, a która może mieć wpływ na rozstrzygnięcie Sądu. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 15 stycznia 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia E. G. nagrody rocznej za 2015 r. Miało to związek z naruszeniem przez skarżącego dyscypliny służbowej, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem. Rozkazem personalnym z dnia [...] r., nr [...], od którego E. G. nie złożył odwołania, obniżono Policjantowi nagrodę roczną o 20%. Jednak w dniu 5 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 1047/15), uchylający w stosunku do skarżącego orzeczenia dyscyplinarne, będące podstawą do obniżenia E. G. nagrody rocznej za 2015 r. Z uwagi na powyższe, organ - po uzyskaniu ww. wyroków - postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie obniżenia nagrody rocznej za 2015 r. Następnie, w dniu [...] r. orzeczeniem nr [...] r. organ umorzył postępowanie dyscyplinarne przeciwko E. G. a w dniu [...] r. Komendant Policji wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie nagrody rocznej za 2015 r. Dalej organ podał, że w dniu [...] r. E. G. złożył wniosek o uzupełnienie ww. decyzji o rozstrzygnięcie dot. przyznania do wypłaty wyrównania niesłusznie potrąconych 20% z nagrody rocznej za 2015 r. Reakcją organu było wydanie decyzji z dnia [...] r., nr [...], którą przyznano E. G. nagrodę roczną za 2015 rok w wysokości 100%. Organ wyjaśnił również, że postanowieniem z dnia 30 października 2017 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w S., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Policji z dnia [...] r., nr [...] Następnie, decyzją z dnia [...] r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji, której uzupełnienia żąda skarżący. W ocenie organu, nie pozostawał on w bezczynności w zakresie uzupełnienia decyzji Komendanta Policji z dnia [...] r., nr [...], skutkującą rażącym naruszeniem prawa. Co prawda, nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a., ale także nie pozostawił wniosku Skarżącego o uzupełnienie decyzji bez reakcji. W rezultacie, wydał rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem skarżącego, przyznając mu nagrodę roczną za 2015 r. w pełnej wysokości. Ponadto, już po złożeniu skargi, została stwierdzona nieważność decyzji, której uzupełnienia żądał skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.:Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2). Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny z momentu orzekania. W konsekwencji podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 P.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. Przy czym Sąd podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (postanowienie dostępne w Lex nr 54517). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na dzień wniesienia skargi przez E. G., tj. w dniu 10 listopada 2017 r., Komendant Policji pozostawał w stanie bezczynności wobec rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego o uzupełninie decyzji. Sprawa została rozpatrzona przez Komendanta decyzją z dnia [...] r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] r. A zatem organ, po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, załatwił sprawę w przedmiocie, której zaskarżona została bezczynność, tak więc z tej przyczyny postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić skargi na bezczynność na podstawie art. 149 P.p.s.a. poprzez nakazanie określonego działania, bowiem organ wydał w sprawie decyzję. Umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, w tym rozważenia, czy bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a P.p.s.a. Skarga na przewlekłość postępowania również podlegała ocenie Sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania decyzją z dnia [...] r., z uwagi na istotę przewlekłości. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (vide: wyżej cytowany wyrok w sprawie II GSK 5346/16). Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide: wyroki w sprawach II GSK 5346/16 z dnia 8 lutego 2017 r., IV SAB/Gl 68/17 z dnia 9 maja 2017 r., II SAB/Bk 11/17 z dnia 28 marca 207 r., CBOSA). Odnośnie oceny bezczynności czy miała charakter rażący czy nie, to należy zaznaczyć, że kategoria rażącej bezczynności musi być rozumiana jako naruszenie kwalifikowane. Musi zatem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. W kontekście powyższego oraz ustosunkowując się do kolejnych wniosków skargi wskazać należy, że z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak słusznie wskazano w skardze i czego nie neguje organ, załatwienie sprawy nastąpiło niewątpliwie po terminie wskazanym w art. 35 K.p.a. Jednakże – co należy podkreślić - dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przy ocenie, czy naruszenie prawa miało charakter rażący należy uwzględniać nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale także i wynikające z okoliczności sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Gd 52/12, wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że Komendant Policji prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego nie pozostawał bierny, lecz podejmował czynności, które w jego ocenie prowadziły do pozytywnego załatwienie sprawy dla skarżącego, w szczególności w dniu 9 września 2017 r., tj. przed upływem 30 dni od wpłynięcia wniosku skarżącego o uzupełnienie decyzji, wydał decyzję przyznającą skarżącemu nagrodę roczną za rok 2015 w pełnej wysokości. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w S., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Policji uzupełnienia, której żądał skarżący. Z uwagi na powyższe nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Nie sposób uznać, aby zwłoka w załatwieniu sprawy wynikająca z przeświadczenia organu, że wydał decyzję, która kończyła sprawę skarżącego i to w sposób pozytywny dla niego, stanowiła o rażącym naruszeniu prawa i celowym przedłużaniu postępowania. Powyższe pozwala na przyjęcie, iż nie można przypisać organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ nie podejmował bowiem czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy, a czas prowadzenia postępowania nie przekroczył rozsądnych granic. Mając powyższe rozważania na uwadze, za nieuzasadniony uznano wniosek skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzenie, że postępowanie organu nosi cechy przewlekłości. Z podanych powodów również wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie zasługiwał na uwzględnienie. Wyjaśnić również należy, że niniejsze postępowanie sądowe dotyczy bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o uzupełnienie decyzji. Sąd w niniejszej sprawie nie może rozpoznać zatem zarzutów dotyczących innego postępowania, tj. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia nagrody rocznej za rok 2015. Orzeczenie w tym zakresie wykraczałoby bowiem poza granice rozpoznawanej sprawy. Z takiej samej przyczyny, tj. przekroczenia granic rozpoznawanej sprawy, Sąd nie może zobowiązać organu do wypłaty wyrównania niesłusznie potrąconych 20% z nagrody rocznej za rok 2015 wraz z odsetkami ustawowymi za zwłokę. W tym stanie rzeczy orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji. Stwierdzenie w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wydano stosownie do art. 149 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy, a orzeczenie zawarte w pkt III - na podstawie art. 151 P.p.s.a.