II SAB/Sz 164/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Bolesław Stachura, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza do udzielenia informacji żądanej wnioskiem z dnia 28.01.2018 r., 2. stwierdza, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SAB/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. skarżący R. W. złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W złożonej skardze, wyjaśnił, że w dniu 28 stycznia 2018 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o przesłanie na podany adres mailowy skanów wszystkich poleceń wyjazdów służbowych (delegacji), które były wystawione na burmistrza od dnia objęcia przez niego funkcji oraz skanów wyjazdów służbowych wystawionych na nazwisko konkretnie wskazanej osoby oraz skanów wszystkich delegacji zagranicznych finansowanych ze środków samorządu w latach 2015-2017. Wniosek został wysłany za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) na adres e-mailowy organu podany na stronie internetowej na dowód czego skarżący załączył do skargi wydruk ze swojej poczty elektronicznej. Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił jednak żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym zdaniem skarżącego naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p.". Skarżący wskazał przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał także, że za wniosek pisemny należy uznawać również przestanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. W tym przypadku wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość została wysłana. Jednocześnie, ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ. W konsekwencji skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr34, poz. 173 ze zm.) w związku z art 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta – reprezentowany przez radcę prawnego - wyjaśnił, że po wpłynięciu przedmiotowej skargi do urzędu ustalono, iż w dniu 28 stycznia 2018 r. odnotowane zostało na komputerze w sekretariacie Urzędu Miasta pod adresem poczty elektronicznej, pismo skarżącego dotyczące przesłania skanów delegacji służbowych pracowników organu. Następnie, jak wynika z informacji zawartych w tym komputerze, zostało ono przesłane drogą elektroniczną, bez sporządzania wydruku papierowego, do komputera Sekretarza Miasta. Jednak w komputerze Sekretarza Miasta nie ma żadnego śladu po tym piśmie. Nie zostało ono także odnotowane w żadnych rejestrach w formie papierowej, jak i w systemie teleinformatycznym organu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, organ stwierdził, że obecnie, po upływie 10 miesięcy, trudno jest ustalić przyczynę wystąpienia tej sytuacji. Według opinii pracowników obsługi informatycznej mógł wystąpić chwilowy błąd połączenia programu poczty elektronicznej z Internetem za pośrednictwem serwera znajdującego się poza Urzędem Miasta B.. Tym samym żaden z pracowników organu nie miał świadomości istnienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Z tego też względu skarżący nie otrzymał żądanych dokumentów. Brak odpowiedzi na wniosek nie był więc wynikiem świadomego zaniechania pracowników organu. Organ wskazał przy tym, że skarżący, mimo upływu czasu i braku reakcji ze strony organu, jakkolwiek nie musiał, nie kontaktował się w jakikolwiek sposób z organem w celu ustalenia przyczyny braku odpowiedzi na jego wniosek. Natomiast, po wpłynięciu skargi została przygotowana obszerna dokumentacja objęta żądaniem wniosku (565 skanów delegacji - 61547 kB) i przekazana skarżącemu na płycie DVD. Organ wskazał również, że wcześniej skarżący składał już kilkakrotnie wnioski o udostępnienie informacji publicznej, co niekiedy wymagało dużego nakładu pracy ze strony pracowników organu (np. informacje o wykształceniu, ukończonych szkołach, kursach i wynagrodzeniu wszystkich urzędników zatrudnionych w Urzędzie Miasta) i otrzymywał żądane informacje w ustawowym terminie. Do odpowiedzi na skargę zostało dołączone pokwitowanie świadczące o udostępnieniu skarżącemu dokumentacji objętej wnioskiem. Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę podtrzymując zarzuty i wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; oraz (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na podany adres mailowy skanów wszystkich poleceń wyjazdów służbowych (delegacji), które były wystawione na burmistrza od dnia objęcia przez niego funkcji oraz skanów wyjazdów służbowych wystawionych na nazwisko konkretnie wskazanej osoby oraz skanów wszystkich delegacji zagranicznych finansowanych ze środków samorządu w latach 2015-2017. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W sprawie nie budzi wątpliwości, iż Burmistrz Miasta jako organ samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji, jak też że przedmiot żądania zawartego we wniosku z dnia 28 stycznia 2018 r., a powtórzonego w skardze, dotyczy w istocie informacji publicznej, czyli działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne oraz gospodarowania mieniem komunalnym. Poza sporem pozostaje również fakt, że organ dysponował żądaną informacja publiczną - polecenia wyjazdów służbowych (delegacji), które były wystawione na Burmistrz Miasta od dnia objęcia przez niego funkcji oraz skanów wyjazdów służbowych wystawionych na nazwisko konkretnie wskazanej osoby oraz skanów wszystkich delegacji zagranicznych finansowanych ze środków samorządu w latach 2015-2017. Z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot do tego zobowiązany nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ani nie wydaje w powyższym terminie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powstaje z chwilą wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Z tego wniosek, że o rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa decyduje data wpływu pisma do podmiotu zobowiązanego. Istotnym jest zatem skuteczne zażądanie informacji publicznej. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W konsekwencji, za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że skarżący miał prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystał przesyłając wniosek na adres elektroniczny organu. Wniosek skutecznie dotarł do organu. Jak bowiem wynika z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, organ nie kwestionuje, iż wniosek dotarł na adres poczty elektronicznej urzędu. Wskazuje jednak, że chociaż wniosek ten został przesłany z komputera w sekretariacie urzędu do komputera Sekretarza Miasta, to prawdopodobnie z przyczyn technicznych, nie wpłynął na skrzynkę pocztową Sekretarza Miasta, a w konsekwencji nie trafił do żadnego pracownika organu, który mógłby załatwić sprawę z wniosku skarżącego. W konsekwencji, należało stwierdzić, że w sprawie wobec niezałatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku organ popadł w bezczynność, która została usunięta dopiero w dniu 20 grudnia 2018 r., kiedy to udzielono odpowiedzi na wniosek. Bez wpływu na stan bezczynności organu pozostają okoliczności wskazane we wniosku dotyczące problemów technicznych związanych z pocztą elektroniczną organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. np. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania, czy też nie odczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/14). Mając przy tym na uwadze, że po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, w punkcie I sentencji wyroku orzeczono o umorzeniu postępowania sądowego w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku. Postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). W konsekwencji, sąd jak już wcześniej wskazano – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Przy czym, w ocenie sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Należy bowiem wskazać, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Zważyć bowiem należy, że zaraz po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Nieudzielenie odpowiedzi na wniosek, który wprawdzie dotarł do organu, lecz z przyczyn technicznych nie trafił do żadnego z jego pracowników celem jego załatwienia, nie było natomiast celowym działaniem organu i nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Z tych samych powodów sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który udostępnił informację publiczną zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Z tych względów sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III sentencji wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w wysokości [...] zł, sąd zaliczył wpis od skargi ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) – pkt IV sentencji wyroku.