II SAB/Sz 22/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego A. L. z dnia [...] listopada 2021 roku, w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego A. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. L. (dalej: "Skarżący") wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: "Burmistrz [...]") w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r, poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., 2176, dalej: "u.d.i.p."). Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o : zobowiązanie Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu - Burmistrza [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Burmistrza [...] wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący podał, że wnioskiem z [...] listopada 2020 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku wykazał, że informacjom, o których udostępnienie wystąpił, nie można odmówić waloru informacji publicznej, a zatem, że wniosek z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w pełni zasadny. Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Burmistrz [...] nie udzielił wnioskowanej informacji. Skarżący wskazał, że nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, tj. nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, zdaniem Skarżącego, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz za pośrednictwem pełnomocnika podniósł, że skarga jest bezzasadna, gdyż Skarżący drogą elektroniczną otrzymał od Burmistrza [...] pismo z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, w uzyskaniu żądanej informacji z dnia [...] września 2021 r. Skarżący nie odpowiedział na pismo. W związku z tym Burmistrz [...] pismem z dnia [...] stycznia 2022r. pozostawił przedmiotowy wniosek w aktach bez rozpatrzenia. Tym samym Organ nie był w bezczynności. Skarżący życzył sobie, aby otrzymać odpowiedź drogą elektroniczną. Na wskazany przez niego adres zostało wysłane wezwania w sprawie wskazania szczególnego interesu prawnego. Do odpowiedzi na skargę dołączono notatkę urzędniczki, informatyka a także wydruk transmisji potwierdzające pomyślną transmisje wezwania z [...] grudnia 2022r. drogą elektroniczną. Burmistrz [...] wskazał, że wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji publicznej przetworzonej, bowiem Skarżący domaga się uzyskania następujących informacji: a) wielkości wydatków inwestycyjnych Gminy M. zrealizowanych na terenie całej Gminy od 2010 r. do 2020 r. z rozbiciem na poszczególne lata, wielkości wydatków inwestycyjnych Gminy M. zrealizowanych na terenie obrębów geodezyjnych [...], Ł. i [...], od 2010 r. do 2020 r. z rozbiciem na poszczególne lata - osobno dla każdego z obrębów, wielkości wydatków inwestycyjnych Gminy M. planowanych do zrealizowania na terenie całej Gminy od 2021 r. do 2023 r. z rozbiciem na poszczególne lata, uwzględniając dokumenty uchwalone do końca miesiąca sierpnia 2021 r., wielkości wydatków inwestycyjnych Gminy M. planowanych do zrealizowania na terenie obrębów geodezyjnych [...], Ł. i [...] od 2021 r. do 2023 r. z rozbiciem na poszczególne lata, uwzględniając dokumenty uchwalone do końca miesiąca sierpnia 2021 r. - osobno dla każdego z obrębów, dochodach Gminy M. z podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych z terenów geodezyjnych [...], Ł. i [...] za 2020 r. - osobno dla każdego z obrębów, dochodach Gminy M. z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uzyskanych z punktów sprzedaży napojów alkoholowych zlokalizowanych w obrębach geodezyjnych [...], Ł. i [...] za 2020 r. - osobno dla każdego z obrębów, o zrealizowanych w 2021 (do końca miesiąca września) dochodach Gminy M. z płatnej strefy parkowania w obrębach geodezyjnych [...], Ł. i [...] - osobno dla każdego z obrębów, innych dochodach Gminy M. w obrębach geodezyjnych [...], [...] i [...], w tym za zajęcie pasa drogowego, dzierżawy, najem, opłata miejscowa, opłata targowa za 2020 r. - osobno dla każdego z obrębów. " Burmistrz [...] stoi na stanowisko, że żądana informacja wymaga od niego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany jest niemożliwe. Udostępnienie informacji przetworzonej zależy od tego, czy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uzasadniając zasadność przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną Burmistrz [...] wskazał, że sam Skarżący nie był przekonany, że żądane przez niego informacje jest informacją prostą i w swoim wniosku w przedostatnim akapicie stwierdza: "W przypadku kwalifikowania ww. informacji, jako informacji przetworzonej wskazuję, że uzyskanie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem zamierzam te dane upublicznić na forach internetowych oraz w prasie w związku z pojawiającym się, zarówno w przeszłości jak i obecnie, w publicznej dyskusji tematem dotyczącym możliwych zmian granic niektórych gmin powiatu koszalińskiego. Dane te mogą być więc niezbędne do świadomego zajęcia stanowiska, wyrobienia sobie opinii przez zainteresowanych mieszkańców gmin. " W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] dokonał oceny wskazanych okoliczności mających zdaniem Skarżącego uzasadniać szczególnie istotny cel publiczny, polegający na upublicznienie danych na forach internetowych oraz w prasie w związku z pojawiającym się, zarówno w przeszłości jak i obecnie, w publicznej dyskusji tematem dotyczącym możliwych zmian granic niektórych gmin powiatu koszalińskiego, które to okoliczności zdaniem Burmistrza [...], nie mogą uzasadniać tego interesu. Wnioskodawca nie jest przecież dziennikarzem ani osobą, które specjalne przepisy kreują na lidera opinii publicznej. W u.d.i.p. brak jest jednak definicji pojęcia "informacji publicznej", w związku z tym prawidłowe rozumienie tego terminu wiąże się z oceną konkretnego stanu faktycznego w danej sprawie. Zatem organ, nie widząc przesłanek, że wnioskodawca zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia szczególnym interesom publicznym, nie tylko. może, ale i jest zobowiązany wezwać stronę - w jej interesie - do wykazania tego szczególnie istotnego celu publicznego. Dalej Burmistrz [...] wskazał, że wobec braku zastosowania się Skarżącego w niniejszej sprawie do wezwania Burmistrza [...], ustalono na podstawie zgromadzonego materiału, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. W tym stanie rzeczy Burmistrz wniósł o: oddalenie skargi, ewentualnie, uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej sporządzonej przez Urząd M. w M. referenta organizacyjno-administracyjnego A. K. - K. - na fakt dostarczenia drogą elektroniczną na skrzynkę e-mail Skarżącego pisma dot. wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji z dnia [...] września 2021 r., notatki informatyka K. T. - fakt dostarczenia drogą elektroniczną na skrzynkę e-mail skarżącego pisma dot. wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji z dnia [...] września 2021 r., zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny w CBOSA). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, dostępny w CBOSA). Natomiast podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wymienione są w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga fakt, że w świetle tego przepisu krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności te, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a złożony wniosek dotyczy informacji publicznej. W takiej sytuacji przepisy u.d.i.p. nakładają na podmiot zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Podmiot ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, dostępne w CBOSA). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ (podmiot) zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie Burmistrz [...] uznał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i w związku z tym wezwał Skarżącego do wykazania, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tj. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jak wskazał Burmistrz [...] z uwagi na to, że Skarżący na wezwanie to nie odpowiedział, Burmistrz [...] pozostawił jego wniosek bez rozpoznania. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że na tym etapie postępowania Sąd nie może rozstrzygnąć, czy przedmiotowa informacja, której udzielenia domaga się Skarżący, ma charakter informacji przetworzonej. W postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność Sąd ocenia bowiem wyłącznie to - jak wskazano wyżej - czy organ był zobowiązany do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności. Natomiast odnosząc się do trybu rozpoznania wniosku należy wskazać, że do postępowania w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej co do zasady nie stosuje się przepisów k.p.a. Przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jedynie do decyzji wydawanych w oparciu o przepisy u.d.i.p., na co wprost wskazuje treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym, w ocenie Sądu, nie istniała podstawa do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienia wniosku Skarżącego bez rozpoznania. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że określony w k.p.a. tryb postępowania dotyczący braków formalnych wniosku może mieć zastosowanie także do wniosków o udzielenie informacji publicznej, to brak wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie jest - jak błędnie uznał Burmistrz [...] - brakiem formalnym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który uniemożliwia nadanie mu biegu, lecz jest brakiem merytorycznym, tzn. uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. W konsekwencji niewskazanie przez wnioskodawcę przesłanki istotności udzielenia informacji dla interesu publicznego, nie daje organowi podstaw do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania, lecz do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem nawet brak jakiejkolwiek reakcji wnioskodawcy na informację organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, nie zwalnia organu od załatwienia wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1015/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13; a także wyroki WSA: z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 481/05; z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 667/11; z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1060/12; z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 316/14, dostępne w CBOSA). Przy czym w uzasadnieniu wydanej decyzji organ winien przede wszystkim wykazać, że żądana informacja rzeczywiście ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz że za jej uzyskaniem przez wnioskodawcę nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny. W związku z tym, Sąd stwierdził, że wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony w sposób przewidziany w u.d.i.p. i Burmistrz [...] dopuścił się w tym zakresie bezczynności. Koniecznym zatem stało się zobowiązanie Burmistrza [...] do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Mając na uwadze stwierdzone naruszenie na obecnym etapie przedwczesne jest odnoszenie się do zasadności nieudzielenia informacji publicznej. Ta okoliczność bowiem może być przedmiotem oceny przez Sąd, po poznaniu motywów jakimi kierował się Burmistrz [...] wzywając Skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego i to mając na uwadze treść żądania Skarżącego z dnia [...] listopada 2021r. oraz po poznaniu motywów jej nieudzielenia, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Z tym mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudzącą wątpliwości co do swojej treści normą prawną. Natomiast w niniejszej sprawie organ, z zachowaniem terminu do rozpoznania wniosku, skierował do Skarżącego wezwanie o uzupełnienie wniosku, które zawierało błędne pouczenie. Zatem postępowanie organu nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, a jedynie z ich niewłaściwej interpretacji. W tej sytuacji stwierdzonej w sprawie bezczynności organu nie można przypisać rażącego charakteru. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu w wysokości [...] zł.