II SAB/Sz 38/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] oraz G. M.- H. na bezczynność Starosty w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Starosty do podjęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Staroście grzywnę w wysokości [...] złotych, IV. zasądza od Starosty na rzecz każdego ze skarżących Stowarzyszenia [...] oraz G. M. - H. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. M.-H. oraz Stowarzyszenie pismem z dnia 22 stycznia 2018 r., złożonym za pośrednictwem Starosty w dniu 25 stycznia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnieśli skargę na bezczynność Starosty w zakresie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę farmy wiatrowej N. J. i zobowiązanie Starosty do dokonania czynności obejmującej merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku inkorporowanego w piśmie z dnia 10 listopada 2017 r. w materii podjęcia na nowo ww. postępowania, w szczególności zobowiązanie Starosty do wydania stosownego postanowienia, w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Ponadto, skarżący wnieśli w skardze na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 3 oraz art. 149 ust. 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uznanie, iż Starosta nie rozpatrując żądania w zakresie podjęcia wskazanego postępowania, bez zbędnej zwłoki, przy jednoczesnym uwzględnieniu terminów określonych na kanwie art. 35 ust. 3 k.p.a. i nie podejmując bez zbędnej zwłoki w terminach określonych na kanwie art. 35 ust.3 k.p.a. niezbędnych czynności zmierzających do podjęcia ww. postępowania oraz nie zawiadamiając Ich w trybie art. 36 ust. 1 w zw. z ust. 2 k.p.a. o przyczynach braku merytorycznego ustosunkowania się w terminach określonych na kanwie art. 35 ust. 3 k.p.a. do zawartego w piśmie z dnia 10 listopada 2017 r. żądania podjęcia zawieszonego postępowania, dopuścił się bezczynności w warunkach rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 3 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i ust. 2 k.p.a. W oparciu o art. 149 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnieśli (w następstwie uznania, iż Starosta dopuścił się bezczynności w warunkach rażącego naruszenia prawa) o wymierzenie organowi grzywny w wymiarze określonym na kanwie art. 154 ust. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie od Starosty na Ich rzecz kosztów postępowania. Do skargi dołączono kopię wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 10 listopada 2017 r. oraz kopię ponaglenia organu w trybie art. 37 k.p.a. Z pism wynika, że skarżący monitują brak podjęcia wznowionych i następnie zawieszonych postępowań w sprawach zakończonych w roku 2010 decyzjami o pozwoleniu na budowę farm wiatraków o nr [...] i [...] i domagają się rozpoznania spraw po wznowieniu w związku z tym, że ustała przeszkoda uzasadniająca zawieszenie tych postępowań. Przedmiotowa skarga dotyczyła również bezczynności organu w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w zakresie wznowionych postępowań dotyczących decyzji nr [...] i decyzji nr [...] wydanych w sprawach zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę farmy wiatrowej S. J. [...]. Skargi zostały rozdzielone i zarejestrowane odpowiednio pod dalszymi sygnaturami II SAB/Sz 39/18 i II SAB/Sz 40/18. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi wskazując, że jest ona niezasadna, a skarżący w piśmie z dnia 10 listopada 2017 r. domagali się usunięcia naruszenia prawa poprzez wznowienie uprzednio zawieszonych postępowań. W uzasadnieniu pisma organ opisał stan faktyczny i prawny sprawy, podając m.in., że w dniu 16 sierpnia 2011 r. wpłynął wniosek G. M. - H. w sprawie wznowienia postępowań zakończonych m.in. wydanymi przez Starostę decyzjami z dnia [...] r. nr [...], nr [...], nr [...]. Postanowieniami z dnia [...] r., na podstawie art.145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. oraz 147 i 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w ww. sprawach. Jednocześnie postanowieniami z [...] r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowania w sprawie wznowionych postępowań zakończonych wydanymi decyzjami nr [...], nr [...], nr [...]. Zawieszenie wynikało z faktu uzyskania informacji z Z. Urzędu Wojewódzkiego w S. o złożeniu przez Panią M. - H. wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (pismo z 29 lipca 2011 r.). Zawiadomieniem z 24 października 2011 r. Z. Urząd Wojewódzki w S. poinformował organ o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności omawianych decyzji. Następnie Starosta wyjaśnił, że w związku z trwającymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi dotyczącymi wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie miał podstaw do podjęcia zawieszonych postępowań. Jedynie w zakresie postępowania dotyczącego wydanej przez Starostę decyzji nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę farmy wiatrowej N. J. w obrębie N. J., S. oraz K. wydał w dniu [...] r. postanowienie w przedmiocie podjęcia postępowania z urzędu, w związku z czym należy uznać, iż skarga została uwzględniona w części zgodnie z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Starosty z dnia [...] r. nr [...] o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę decyzją Nr [...] z dnia [...] r. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu skarżący, w imieniu których zgłosił się pełnomocnik adwokat M. S., w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r. złożyli oświadczenie, że podtrzymują skargę na bezczynność Starosty, ponieważ - ich zdaniem - przeszkoda do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie decyzji Nr [...] ustała w dacie 5 września 2014 r., tj. w dacie zwrotu akt do Starosty przez Wojewodę Z.. Zarządzeniem z dnia 11 lutego 2019 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do wskazania i udokumentowania daty otrzymania przez Starostę kompletu akt administracyjnych od Wojewody Z. dotyczących postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] r. wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę farmy wiatrowej N. J., zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 482/13 o odrzuceniu skargi na ww. decyzję GINB. W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie pełnomocnik organu poinformował w piśmie z dnia 13 lutego 2019 r., że przedmiotowe akta administracyjne zostały zwrócone przez Wojewodę do Starostwa Powiatowego w S. w dniu 17 maja 2016 r., co wynika też z dołączonego do ww. wyjaśnień pisma przewodniego Wojewody z dnia 12 maja 2016 r. w sprawie zwrotu akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że skarżący, przed wniesieniem niniejszej skargi, dopełnili warunku złożenia ponaglenia, o czym stanowi 37 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest skarga G. M. i Stowarzyszenie na bezczynność Starosty w przedmiocie podjęcia, zawieszonego postępowania prowadzonego w trybie wznowienia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę farmy wiatrowej N. J., zakończonego decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Rozstrzygając o skardze na bezczynność organu Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W związku z wydaniem postanowienia o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe, dlatego też Sąd umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 778/14). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opubl.:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wskazać trzeba, że wydanie przez organ przedmiotowego postanowienia przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności Starosty, nie stanowi przeszkody do orzekania, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i jeśli taka sytuacja zaistniała to w zakresie grzywny lub sumy pieniężnej dla skarżącego, o czym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Konieczne zatem było zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Z akt wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowalny i udzielił inwestorowi [...] Spółka z o.o. w W. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej N. J. składającej się z 10 elektrowni GE 2,5 XL w obrębie N. J., S. i K. . Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta, w związku z wnioskiem G. M.-H. o wznowienie postępowania w sprawie, wznowił postępowanie zakończone decyzją Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] zawiesił postępowanie w powyższej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę Z. wniosku ww. strony o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął kwestię ww. wniosku, utrzymując w mocy decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nr [...] o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej N. J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 482/13 odrzucił skargę wniesioną na ww. decyzję przez G. M.-H. i M. M.. Akta administracyjne dotyczące decyzji Starosty Nr [...] zostały zwrócone przez Wojewodę Z. do Starostwa Powiatowego w S. w dniu 17 września 2014 r. z informacją o rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, co wynika z pisma przewodniego z dnia 5 września 2014 r. Następnie akta te zostały ponownie przekazane do Wojewody Z. w dniu 16 września 2015 r. w związku z odwołaniem R. K. z dnia 2 września 2015 r. od decyzji Starosty Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Z. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Sprawa ze skargi R. K. na ww. postanowienie została prawomocnie rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r., prawomocnym z dniem 15 marca 2016 r. W związku z powyższym Wojewoda Z. zwrócił do Starostwa Powiatowego w S. akta administracyjne do sprawy zakończonej decyzją Starosty Nr [...]. Komplet akt administracyjnych wpłynął do Starostwa w dniu 17 maja 2016 r., co wynika z prezentaty organu I instancji na piśmie przewodnim o przekazaniu akt z dnia 12 maja 2016 r., złożonym do akt sądowych niniejszej sprawy. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie decyzji Nr [...] organ wydał w dniu [...] r. Oceniając wskazane okoliczności sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Starosta pozostawał bezczynny do czasu wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej i bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z kolei jeśli chodzi o kwestię rażącego naruszenia prawa to Skład orzekający w pełni podziela linię orzeczniczą, w której wskazuje się, że takim naruszeniem będzie m.in. stan przekroczenia przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne, niezaprzeczalne, bezdyskusyjne, pozbawione przy tym racjonalnego (faktycznego i prawnego) uzasadnienia, powiązane z nie zastosowaniem trybu informowania stron o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz z nie wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy oraz powiązane z brakiem okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność (vide np. wyroki NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe przesłanki wystąpiły w sprawie niniejszej. Sąd wziął pod uwagę, że w stosunku do decyzji Nr [...] prowadzone było postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym z wniosku strony o stwierdzenie nieważności, a także sądowoadministracyjne i do momentu jego zakończenia zawieszenie postępowania prowadzonego w trybie wznowienia było uzasadnione. Jednakże - jak wynika z opisu sprawy - postępowanie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji zakończyło się ostatecznie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 23 października 2013 r. i akta administracyjne dotyczące decyzji Starosty Nr [...] zostały zwrócone przez Wojewodę Z. do Starostwa Powiatowego w S. w dniu 17 września 2014 r. Od tej daty de facto ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, wznowionego, w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...]. Starosta dysponował aktami administracyjnymi spornej sprawy nieprzerwanie do dnia 16 września 2015 r., czyli przez okres jednego roku, dopiero bowiem z tą datą zobligowany był ponownie przekazać akta sprawy organowi wyższej instancji, w związku z odwołaniem R. K. z dnia 2 września 2015 r. od decyzji Starosty Nr [...]. W tym czasie organ I instancji nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie wynika ani z akt sprawy ani z wyjaśnień tego organu, aby wystąpiły inne przeszkody uniemożliwiające Staroście podjęcie zawieszonego postępowania, przeprowadzenie właściwego postępowania po wznowieniu i rozstrzygniecie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę z [...] r. Akta administracyjne dotyczące decyzji Nr [...] ponownie wróciły do Starostwa Powiatowego w S. w dniu 17 maja 2016 r. Jednakże Starosta pierwszą czynność dotyczącą sprawy podjął dopiero w dniu [...] r., a więc po upływie 21 miesięcy. Sąd nie dopatrzył się w stanie faktycznym i prawnym sprawy żadnego racjonalnego uzasadnienia dla wskazanej bezczynności organu. Starosta w swoich wyjaśnieniach również nie wykazał, aby bezczynność w podjęciu działań w sprawie wynikała z przyczyn niezależnych od organu. Brak jest też w aktach stosownych zawiadomień do stron o terminie załatwienia sprawy z podaniem okoliczności uzasadniających zwłokę organu – zgodnie z art. 36 k.p.a. Przypomnieć należy, że skarżący w piśmie z dnia 10 listopada 2017 r. monitowali o wszczęcie (wznowienie) postępowania w sensie podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na brak merytorycznych przeszkód do rozpoznania sprawy zakończonej decyzją Nr [...], w trybie wznowienia. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi organu. Słusznie zatem poodnoszą skarżący, że w sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad załatwiania spraw administracyjnych, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. oraz do ograniczenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Taka postawa organu pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i nie może być zaakceptowana z punktu widzenia zasady praworządności. Niewątpliwie wskazane okoliczności przemawiają za zakwalifikowaniem tak długo trwającego "milczenia" organu jako bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny było orzeczenie na wniosek strony, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w pkt III wyroku o wymierzeniu organowi grzywny. Wysokość zasądzonej grzywny ([...] zł) Sąd miarkował stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., uwzględniając okresy całkowitej i niewytłumaczalnej bierności organu w postępowaniu – łącznie prawie trzy lata (12 miesięcy plus 21 miesięcy), brak wymaganych przepisami informacji do strony z art. 36 k.p.a., brak reakcji na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie czynności w sprawie oraz brak uzasadnienia ze strony organu co do zaistniałej w sprawie sytuacji. Z drugiej strony Sąd wziął też pod uwagę fakt, że w sprawie wydana zostało już postanowienie, które zakończyło stan bezczynności organu, dlatego też w pkt I wyrok Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postepowania. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt IV wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na zasądzone koszty postępowania dla każdego skarżącego w kwocie [...]zł składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie [...]zł i koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie [...]zł. Sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.