II SAB/Sz 42/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego M. J. z dnia [...] r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego M. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. M. J., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji polegającą na nie rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za 52 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za 26 dni urlopu dodatkowego (łącznie 78 dni urlopu) oraz za 266 godzin niewykorzystanego czasu wolnego za lata 2016-2017. We wniosku skarżący zaznaczył, że w razie odmowy wypłaty żądanej kwoty wnosi o wydanie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Komendant Miejski Policji poinformował wnioskodawcę, że do czasu wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązującego prawa zgodnych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdzającym częściową niezgodność z Konstytucją art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, ustalającego wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego policjantowi za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, nie ma możliwości rozpoznania wniosku o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu. Istnieje bowiem luka w systemie prawnym uniemożliwiająca ustalenie wysokości ekwiwalentu przysługującego policjantowi zwalnianemu ze służby za niewykorzystany urlop. W dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w K.. W wyniku tego Komendant Wojewódzki Policji w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. uznał ponaglenie za bezzasadne stwierdzając, że Komendant Miejski Policji w S. nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Komendant Miejski Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdził częściową niezgodność z Konstytucją RP art. 115a ustawy o Policji ustalającego wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszowi za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Na skutek tego, od dnia 6 listopada 2018 r. art. 115a ustawy o Policji utracił moc w takim zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował z systemu prawnego normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dodatkowego. Niekompletna stała się zatem norma prawna określająca zasady obliczania tego ekwiwalentu, bowiem pozbawiona elementu niezbędnego dla ustalenia jego wysokości za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Do chwili udzielania odpowiedzi na skargę nie doszło do zmiany art. 115a ustawy o Policji, nie jest więc możliwe rozpoznawanie analogicznych wniosków policjantów, w tym wniosku skarżącego, którego dotyczy skarga na bezczynność. Brak przepisu prawa materialnego mogącego być podstawą do ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy sprawia, że organy Policji właściwe do rozpoznawania przedmiotowych wniosków nie pozostają w bezczynności, gdyż oczekują na zmianę w tym zakresie przepisów prawa umożliwiającą rozpoznanie złożonych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zagadnienie możliwości ponownego przeliczenia przez organy Policji ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, które pojawiło się po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 budziło wątpliwości i rozbieżności interpretacyjne także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wcześniejszy wniosek skarżącego złożony pierwotne do Komendanta Miejskiego Policji w dniu [...] listopada 2018 r., a następnie przekazany do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowi i dodatkowy, został załatwiony pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji. Pismem tym poinformowano skarżącego o braku prawnych możliwości przeliczenia świadczenia pieniężnego wobec nieokreślenia przez ustawodawcę nowych reguł w zakresie metody obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlopu po wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko organu zostało zaakceptowane w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., co wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 11/19. Tym niemniej dostrzec należy, że w okresie od dnia wydania ww. wyroku, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się już dość jednolity pogląd, wedle którego, ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Ponadto, istnieje możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (por. m.in. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3383/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 419/19 i powołane tam: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, sygn. akt III SA/Gd 204/19 i sygn. akt III SA/Gd 218/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19, z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19 oraz z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 673/19 ). W wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. W konsekwencji, wspomniany art. 115a ustawy o Policji utracił w tej części moc z dniem opublikowania wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a więc z dniem 6 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustawodawcę określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonego w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe orzeczenia respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). W konsekwencji, powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3383/19). Czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360), który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie TK z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (zob. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 czerwca 2010 r., wydanej w sprawie sygn. akt II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP wskazał, że celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja RP przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji RP, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (podobnie NSA w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10). Z kolei, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. także wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14). W aktualnym orzecznictwie podkreśla się w szczególności, iż na skutek przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. W konsekwencji, zdaniem Sądu, oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei, pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ Policji. W tej sytuacji, jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, w ocenie Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu, w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny. Przepis art. 115a ustawy o Policji nadal obowiązuje, przy czym należy traktować go jako sprzeczny z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez TK. Z tych względów przyjąć należało, że istnieje podstawa prawna umożliwiająca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem, organ którego skarga na bezczynność dotyczy, poinformował wnioskodawcę zwykłym pismem, iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jego wniosku. Taki sposób załatwienia sprawy objętej wspomnianym wnioskiem nie mógł być uznany za odpowiadający prawu, gdyż organ nie powinien poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę. Zaniechanie ustawodawcy nie powinno wywoływać negatywnych skutków dla obywateli, przy czym, jak wyjaśniono wyżej, w realiach sprawy nie niweczyło ono uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Pomimo iż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to w przedmiotowej sprawie od dnia [...] lipca 2019 r., kiedy to wniosek wpłynął do organu do dnia wyrokowania przez Sąd w dniu [...] września 2020 r., nie została zakończona sprawa zainicjowana wnioskiem strony z dnia [...] lipca 2019 r. Komendant Miejski Policji nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu, ani też nie podjął jakiejkolwiek innej czynności formalnie kończącej postępowanie. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności(1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W stanie faktycznym i prawnym sprawy uznać należało, że wystąpiły okoliczności uzasadniające zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna dotycząca stanu prawnego zaistniałego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu, ani też nie przesądza o lekceważącym traktowaniu strony skarżącej i ciążących na organie obowiązkach. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt. III wyroku wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).