II SAB/Sz 52/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. F. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania odwołania I. stwierdza, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie do nadania biegu odwołaniu skarżącego K. F. z dnia 10 października 2024 r.; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie na rzecz skarżącego K. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2024 r. nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie, dalej także jako: "organ", działając na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z dnia 9 lutego 2024 r. o wznowienie postępowania, złożonego przez T. G. działającego w imieniu J. D., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 1,5936 ha, stanowiących działkę ewidencyjną nr [...], położoną w obrębie ewidencyjnym [...] M. , Gmina D., powiat k. województwo zachodniopomorskie, z przeznaczeniem pod zabudowę turystyczno-wypoczynkową - zabudowa pensjonatowa, apartamentowa i hotelowa, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji organu z dnia 6 sierpnia 2023 r. Pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. K. F., dalej także jako: "skarżący", zgłosił swój udział w ww. postępowaniu i wniósł o doręczenie mu ww. postanowienia z dnia 25 lutego 2024 r. oraz wszelkiej dalszej korespondencji i dokumentów z nim związanych, uzasadniając zgłoszenie faktem, iż jest on właścicielem działki o nr. [...] położonej w obrębie M., gmina D., która to działka sąsiaduje z ww. działką o nr [...], a zatem pozostaje ona w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia zrealizowanego na podstawie decyzji środowiskowej. W odpowiedzi, pismem z dnia 4 października 2024 r., organ poinformował wnoszącego ww. pismo, że nie przysługuje mu przymiot strony w ww. postępowaniu dotyczącym wyłączenia z produkcji leśnej działki sąsiedniej. Przepisy prawa materialnego nie wskazują bowiem na jego interes prawny w tymże postępowaniu, a jedynie może on mieć tzw. interes faktyczny, który nie może jednak stanowić podstawy do uznania zgłaszającego za stronę postępowania. Pismem z dnia 10 października 2024 r. K. F. wskazał, że domaga się wydania stanowiska organu co do tego, że nie przysługuje mu przymiot strony w ww. postępowaniu w formie orzeczenia, które podlega zaskarżeniu. W przypadku odmowy wydania orzeczenia zażądał, żeby niniejsze pismo potraktować jako jego odwołanie. W odpowiedzi, pismem z dnia 30 października 2024 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 20 listopada 2024 r. K. F. wniósł ponaglenie w związku z brakiem podjęcia przez organ czynności związanej z jego wnioskiem o przyznanie mu statusu strony w ww. postępowaniu. W odpowiedzi, pismem z dnia 3 grudnia 2024 r., organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia 4 października 2024 r. oraz z dnia 30 października 2024 r. K. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność organu w przedmiocie niepodejmowania żadnych czynności faktycznych związanych ze złożonym przez niego odwołaniem od decyzji tego organu z dnia 4 października 2024 r. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przekazania Sądowi ww. odwołania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący - jako właściciel działki nr [...] - nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym wyłączenia z produkcji leśnej działki sąsiedniej nr [...], a jedynie istnieć może po jego stronie tzw. interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do uznania go za stronę postępowania. Odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 30 sierpnia 2024 r. i kolejne - udzielono w formie zwykłego pisma, a nie postanowienia. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem wydawania odrębnego aktu administracyjnego - w formie postanowienia czy też decyzji - orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. Na pismo informujące o braku przymiotu strony nie przysługuje zażalenie. Z tego też względu niezasadny jest także wniosek skarżącego wyartykułowany w skardze o zobowiązanie organu do przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie odwołania skarżącego w ww. sprawie o nr. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania, a wobec spełnienia tegoż warunku, przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym we wskazanym trybie. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że skarga K. F. jest dopuszczalna. Skarżący, pismem z dnia 20 listopada 2024 r. wniósł ponaglenie na bezczynność organu w związku z brakiem podjęcia przez ów organ stosownych czynności po wniesieniu przez niego odwołania z dnia 10 października 2024 r. (dotyczącego odmowy przyznania mu statusu strony w postępowaniu w sprawie o nr [...]). W odpowiedzi na ponaglenie, pismem z dnia 3 grudnia 2024 r., organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia 4 października 2024 r. oraz z dnia 30 października 2024 r. co do odmowy przyznania skarżącemu statusu strony postępowania w ww. sprawie, jednak nie podjął kroków celem nadania biegu wspomnianemu odwołaniu. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić trzeba, że w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie nadał biegu pismu skarżącego z dnia 10 października 2024 r., w którym skarżący nie tylko domagał się "wydania stanowiska w formie orzeczenia" o tym, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym postanowienia z dnia 25 lutego 2024 r. nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie, odmawiającego J. D. wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji organu z dnia 6 sierpnia 2023 r. – ale także - w przypadku odmowy wydania orzeczenia - skarżący zażądał, żeby niniejsze pismo potraktować jako jego odwołanie. Analiza akt sprawy dowodzi, że od dnia wpływu do organu ww. pisma z dnia 10 października 2024 r., tj. od dnia 17 października 2024 r. organ nie podjął żadnych czynności procesowych, zmierzających do nadania biegu ww. odwołaniu. Organ – w odpowiedzi, pismem z dnia 30 października 2024 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, informując jedynie skarżącego, że od pisma z dnia 4 października 2024 r. nie przysługuje ani zażalenie, ani odwołanie. Tymczasem w myśl art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 40/24, wskazać należy, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania organ odwoławczy wydaje, na podstawie art. 134 k.p.a. , postanowienie o jego niedopuszczalności. Aby to jednak było możliwe organ I instancji winien wspomnianemu odwołaniu nadać bieg, nie zaś – jak w niniejszej sprawie – informować pismem, że takie odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, w sprawie doszło tym samym do naruszenia zasady szybkości postępowania oraz rozsądnego terminu załatwienia sprawy i wobec tego Sąd zobowiązał organ do nadania biegu odwołaniu skarżącego z dnia 10 października 2024 r. (punkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądowego: CBOSA). Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności (przewlekłości) organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (vide: wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20 - dostępny w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądowego: CBOSA). Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadnia - w ocenie Sądu - konkluzję, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. O powyższym Sąd orzekł w punkcie I. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie, doszło do uchybienia przewidzianego prawem terminu do nadania biegu odwołaniu skarżącego, jednakże nie wynikało to ze złej woli organu lecz z błędnego przekonania o podjęciu wystarczających działań w celu zakomunikowania stronie stanowiska organu w tym zakresie, Brak jest zatem podstaw by twierdzić, że organ drastycznie naruszył prawo. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania zobowiązania organu do przekazania Sądowi odwołania skarżącego z uwagi na brak podstaw prawnych do rozpoznania ww. odwołania przez Sąd, o czym orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt IV wyroku).