II SAB/Sz 66/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi E. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania zażalenia I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych. V. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. J. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 13 kwietnia 2015 r. E.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na nie rozpoznaniu jej zażalenia na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania dotyczącego wydania poświadczenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu przez skarżącą gospodarstwa rolnego. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 2 czerwca 2014 r. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, które w dniu 5 czerwca 2014 r. Wójt Gminy przesłał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Do dnia wniesienia skargi zażalenie to nie zostało rozpoznane, co rażąco narusza przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, tj. art. 8, 12, 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) – dalej "K.p.a.". Jako podstawę prawną wniesienia skargi E.J. wskazała art. 3 § 2 pkt 8, art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 9 marca 2015 r. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie jej zażalenia, wyczerpała więc przysługujący jej środek zaskarżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 19 maja 2014 r. E.J. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie poświadczenia oświadczenia w przedmiocie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że w dniu 9 kwietnia 2013 r. E.J. złożyła "identyczne" oświadczenie w Urzędzie Gminy i sprawa ta nie została rozstrzygnięta. Z tego powodu, wobec złożenia kolejnego wniosku z dnia 19 maja 2014 r., nie mogło być wydane postanowienie ani decyzja, a wniosek został dołączony do akt poprzedniej sprawy i będzie rozpatrzony po wyroku Sądu. W dniu 2 czerwca 2014 r. skarżąca złożyła zażalenie na pismo Wójta Gminy z dnia [...], zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, naruszenie przepisów prawa materialnego, naruszenie Konstytucji i przekroczenie uprawnień. W dniu 9 marca 2015 r. skarżąca wezwała organ II instancji do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością tego organu trwającą 278 dni. W wyniku rozpoznania zażalenia i ww. wezwania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uchyliło postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Mimo tego, skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu II instancji która, zdaniem tego organu, jest nieuzasadniona, ponieważ organ nie pozostaje w bezczynności. Nie jest więc możliwe zobowiązanie organu do rozpoznania zażalenia. Zarządzeniem z dnia 12 czerwca 2015 r. (doręczonym w dniu 17 czerwca 2015 r.) Sąd zobowiązał skarżącą do złożenia, w terminie 7 dni oświadczenia, czy wobec rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] jej zażalenia na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] cofa skargę, czy też ją podtrzymuje. W dniu 22 czerwca 2015 r. skarżąca złożyła pismo stanowiące uzupełnienie skargi w którym oświadczyła, że skargę na bezczynność podtrzymuje, jednocześnie uzupełnia skargę z dnia 13 kwietnia 2015 r. o skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca wniosła także o ukaranie organu grzywną za pozostawanie w bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśniła, że postanowienie którego dotyczyła skarga na bezczynność zostało wydane z 320 dniowym uchybieniem terminu, określonego w przepisach prawa, a stanu bezczynności nie przerwało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 9 marca 2015 r. ani skarga na bezczynność z 13 kwietnia 2015 r., ale dopiero skarga do Prezesa Rady Ministrów z 7 kwietnia 2015 r. na pozaorzeczniczą działalność SKO . W ocenie skarżącej, wydanie aktu administracyjnego po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania ani do oddalenia skargi. Dokonanie spóźnionej czynności nie powoduje także bezprzedmiotowości wniosku o ukaranie grzywną. Zdaniem skarżącej, niewydawanie w terminie aktów administracyjnych przez SKO stało się narzędziem szykany i prześladowania w stosunku do niej, a bez interwencji Premiera bezczynność mogłaby trwać w nieskończoność. Takim postępowaniem SKO zamyka skarżącej drogę do konstytucyjnego prawa rozpoznania jej sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki, co narusza art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. Brak orzeczenia uniemożliwia bowiem jego sądową kontrolę. Działanie organu odwoławczego narusza także art. 6, 7 i 217 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola legalności obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach, w których organ winien zakończyć postępowanie wydaniem postanowienia, na które służy zażalenie albo postanowienia kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, stosownie do art. 149 § pkt 1 pkt 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w oparciu o art. 149 § 1a sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (opubl. w Lex nr 1228235) wskazał na konieczność ograniczenia rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uznaje się, że stan bezczynności zachodzi także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1811/10, opubl. w Lex nr 745170). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Z kolei "przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, nie załatwia jej bezzwłocznie, mimo że jej załatwienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 K.p.a.), albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca (art. 35 § 3 K.p.a.), choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Skargę na bezczynność można wnieść po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 P.p.s.a.), który to tryb został przez skarżącą zachowany. Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, Sąd podkreśla, iż nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność organu bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] zostało wydane w dniu 13 kwietnia 2015 r. – w dacie wniesienia przez E. J. skargi na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Brak było zatem podstaw by zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązywać organ do rozpoznania zażalenia w określonym terminie, poprzez wydanie aktu administracyjnego, bowiem w dacie orzekania zażalenie skarżącej zostało rozpoznane. W tej sytuacji stwierdzając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po wniesieniu skargi podjęło działania w przewidzianej prawem formie, Sąd umorzył w pkt I wyroku postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania sądowego w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego, a także nie zwalnia Sądu z oceny, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie ulega wątpliwości, że wnioskiem z dnia 19 maja 2014 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie poświadczenia o osobistym prowadzeniu przez nią gospodarstwa rolnego. Pismem z dnia [...] nr [...] organ ten odmówił skarżącej wydania poświadczenia oświadczenia o żądanej treści wyjaśniając, że w dniu 9 kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła "identyczne" oświadczenie żądając jego poświadczenia, a sprawa ta nie została dotychczas rozstrzygnięta. Z tego powodu kolejny wniosek skarżącej z dnia 19 maja 2014 r. nie może zainicjować kolejnego postępowania, zostanie dołączony do poprzedniego wniosku i będzie rozpoznany po rozpatrzeniu sprawy przez Sąd. W dniu 2 czerwca 2014 r. E.J. złożyła zażalenie na pismo Wójta gminy z dnia 22 maja 2014 r., które nazwała decyzją. W dniu 5 czerwca 2014 r. Wójt Gminy przesłał zażalenie skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Mimo wezwania skarżącej z dnia 9 marca 2015 r. do usunięcia stanu bezczynności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało zażalenie dopiero 13 kwietnia 2015 r. wydając postanowienie uchylające rozstrzygniecie Wójta Gminy z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania. Zatem przez okres dziesięciu miesięcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało zażalenia. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż zażalenie zostało przekazane organowi II instancji w dniu 5 czerwca 2014 r. i od tego dnia do dnia wydania postanowienia z dnia [...] organ ten nie wykazał żadnej aktywności w sprawie, w szczególności nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, ani nie poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Organ nie podjął również żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, mimo wezwania skarżącej z dnia 9 marca 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało związek z oczekiwaniem na wyrok Sądu w sprawie dotyczącej postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] r. Postanowienie to dotyczyło innego wniosku skarżącej, tj. wniosku z dnia 11 lipca 2014 r. i zostało wydane na skutek podjęcia przez organ I instancji czynności zmierzających do wyjaśnienia sytuacji skarżącej w sposób wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Zażalenie dotyczyło natomiast wniosku z dnia 19 maja 2014 r., a zatem winno ono zostać rozpoznane bez zbędnej zwłoki. Przystępując do oceny, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W świetle przytoczonych okoliczności nie ulega wątpliwości, że organ II instancji nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie przez okres dziesięciu miesięcy, przy czym niewydanie postanowienia, w terminie przewidzianym przepisami prawa nie było usprawiedliwione żadnymi okolicznościami. Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał również, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania polegała nieuzasadnionej opieszałości w rozpatrzeniu zażalenia skarżącej. Biorąc pod uwagę fakt, iż w okresie od dnia złożenia zażalenia do dnia wydania postanowienia organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie poinformował skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, a rozstrzygnięcie wydał dopiero po wezwaniu przez skarżącą, sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnione okazało się żądanie przez skarżącą wymierzenia grzywny organowi. Co do zasady żądanie wymierzenia grzywny zawarte w treści skargi wiąże sąd, o ile w toku postępowania sądowoadministracyjnego wykazane zostaną przesłanki do jej wymierzenia, która to sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca żądała wymierzenia organowi grzywny bez wskazania jej wysokości. Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Sądu okoliczności tej sprawy, brak jakiejkolwiek aktywności organu, w pełni uzasadniają wymierzenie organowi grzywny. Wymierzając grzywnę w wysokości [...] zł Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim długość okresu jaki upłynął od dnia wpłynięcia do organu zażalenia na postanowienie Wójta Gminy do dnia wydania rozstrzygnięcia, jak również brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla prowadzenia postępowania w tak przewlekły sposób. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1, 1a i 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.