II SAB/Sz 81/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi M. J. A. M. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że organ prowadził postępowanie z przewlekłym naruszeniem prawa, II. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. J. A. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25 czerwca 2021 r. M. M. działający przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 8 lutego 2021 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. 1. Na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 P.p.s.a. wniósł o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 2. Przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 3. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z uzasadnienia skargi wynika, że Skarżący w dniu 8 lutego 2021 roku złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w dniu 23 kwietnia 2021 roku wniósł ponaglenie. W dniu 14 maja 2021 roku Wojewoda wezwał skarżącego do osobistego wstawiennictwa bez informacji o złożeniu odcisków papilarnych. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, nie podjął czynności wyjaśniających. W ocenie Skarżącego przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu. Termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony biorąc pod uwagę uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W odniesieniu do żądania przyznania Skarżącemu od organu sumy pieniężnej pełnomocnik strony wskazał, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 11.02.2021r. do Wojewody wpłynął, za pośrednictwem operatora pocztowego, wypełniony przez Skarżącego formularz wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na fakt wykonywania przez aplikującego pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek M. M. zawierał braki formalne bowiem zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przedmiotowy wniosek cudzoziemiec powinien złożyć osobiście. Zdaniem organu ustawodawca nie zakazuje złożenia wniosku za pośrednictwem poczty czy przez pełnomocnika, jednakże zgodnie z art. 105 ust. 2 cytowanej ustawy nakłada na organ obowiązek wezwania wnioskodawcy do osobistego stawiennictwa pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 14 maja 2021 r. powiadomiono Skarżącego o konieczności uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez osobiste stawiennictwo w dniu 7 lipca 2021 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim w S.. W ocenie organu w sprawie z wniosku Pana M. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy, gdyż wniosek od początku zawierał braki formalne. Powyższa okoliczność spowodowała, że organowi I instancji nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy, w związku z czym nie dopuścił się on bezczynności, którą należy utożsamić z niezałatwieniem sprawy w terminie. Organ stoi na stanowisku, że postępowanie zostanie wszczęte dopiero w dniu po uzupełnieniu braków formalnych, tj. osobistego stawiennictwa Pana M. M.. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że pismo – ponaglenie pełnomocnika Skarżącego, które wpłynęło w dniu 28 kwietnia 2021 r. w niniejszej sprawie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w S. skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (opatrzone datą 23.04.2021 r.) na niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 Kpa wniosku w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostało przekazane zgodnie z właściwością. Do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie rozpatrzył ponaglenia. Dodatkowo organ podkreślił, że aktualnie obowiązujące wytyczne dla funkcjonowania urzędów i instytucji państwowych w trakcie epidemii SARS-CoV-2 mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa pracownikom urzędu oraz klientom, uniemożliwiają obsługę takiej ilości klientów, która byłaby adekwatna do ilości wpływających za pośrednictwem operatora pocztowego wniosków o legalizację pobytu. Ograniczenie liczby kontaktów na terenie urzędu w celu minimalizowania ryzyka zakażenia zarówno pracowników urzędu jak i klientów spowodowało, że termin osobistego stawiennictwa dla Pana M. M. został wyznaczony na 7 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik działający w imieniu strony złożył wniosek za pośrednictwem e-PUAP o zezwolenie na pobyt czasowy 8 lutego 2021 r. oraz przesłany pocztą 11 lutego 2021 r. (data wpływu do organu w dniu 14 lutego 2021 r.). W dniu 1 marca 2021 r. wpłynęło do organu pismo z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. pełnomocnictwo pracodawcy oraz CEIDG. Pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. (wpływ do organu 30 kwietnia 2021 r.) pełnomocnik strony skarżącej wniósł ponaglenie, które Wojewoda przekazał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu w W. w dniu 10 maja 2021 r. Pismem z dnia 14 maja 2021 r. Wojewoda poinformował pełnomocnika skarżącego o treści art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach z którego wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy składa się osobiście nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium RP. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę (na adres pełnomocnika) do osobistego stawiennictwa w Punkcie Obsługi Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w S. w dniu 7 lipca 2021 r. o godz. 9:40 stanowisko 12 wraz z ważnym dokumentem podróży. Jednocześnie organ poinformował stronę o możliwości przesunięcia wyznaczonego terminu na inny w przypadku gdyby stronie ten termin nie odpowiadał. W przypadku niestawiennictwa w wyznaczonym terminie oraz nieustalenia nowego terminu wizyty przedmiotowy wniosek pozostawiony będzie bez rozpoznania. Pismo zostało odebrane przez pełnomocnika w dniu 20 maja 2021 r. Pismem z dnia 27 maja 2021 r. działający w imieniu skarżącego pełnomocnik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie w ciągu ponad 3 miesięcy od złożenia wniosku. Organ dopiero w skutek ponaglenia pismem z dnia 14 maja 2021 r. wzywa skarżącego do osobistego stawiennictwa wyznaczając mu termin na 7 lipca. Zdaniem Sądu czynność ta miała charakter standardowy i brak jest uzasadnienia do zwlekania z jej podjęciem. W czasie dwóch miesięcy wyznaczonych przez ustawodawcę na załatwienie sprawy o skomplikowanym charakterze, wymagającej prowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie tylko pozostawał całkowicie bierny i nie dochował terminów ustawowych zakończenia postępowania, ale również naruszył art. 36 § 1 oraz § 2 k.p.a. Powyższe wskazuje, że przedmiotowe postępowanie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 12 k.p.a. Dlatego na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Zdaniem Sądu wprawdzie trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie przewlekłości, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Zwłaszcza, że w przypadku wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca przewidział wymóg osobistego złożenia wniosku, a ograniczenie ilości petentów w siedzibie organu w związku z wymogiem przestrzegania zasad bezpieczeństwa epidemiologicznego stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się dostatecznie sprawnie. Powyższe okoliczności zdecydowały również, iż Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił całokształt sprawy, zwłaszcza stopień zawinienia w nieterminowym załatwieniu sprawy, które wskazują na brak potrzeby oddziaływania na organ prewencyjno-dyscyplinująco wspomnianymi środkami, które zresztą mają charakter fakultatywny i ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. Skarżący nie przedstawił również żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podał mianowicie żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem bezczynności organu. Przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek przewlekłości organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 oraz z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17, CBOSA). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 3094/19, CBOSA). Należy przyznać rację organowi, że wniosek Pana M. M. zawierał braki formalne gdyż powinien był go złożyć osobiście (jest to brak usuwalny). W sytuacji kiedy wniosek cudzoziemca zostanie złożony nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, należy uznać, że pobyt jego uważa się za legalny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia złożenia wniosku. Legalność pobytu wynika zatem z mocy prawa, z faktu toczącego się postępowania o legalizację pobytu w Polsce (art. 108 ust. 1 pkt. 2 ustawy), przy czym długotrwałość procedury związanej z udzieleniem cudzoziemcowi zezwolenia nie wpływa na utratę legalności pobytu na terytorium kraju. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej część zwrotu kosztów w wysokości [...] zł, na którą to kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości [...] zł, opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony, będącego radcą prawnym, (od kwoty [...]zł), ustalone proporcjonalnie do żądania skargi i uwzględnienia jej tylko w jednym zakresie.