II SAB/Sz 99/22

Sygn. [...] II SAB/Sz 99/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. P. W. (dalej: "strona", "skarżący") pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 18 marca 2022 r. strona drogą elektroniczną zwróciła się do Wójta Gminy K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) podania w którym punkcie uchwała XXXIV/408/10 Rady Gminy K. określa zasady podziału nieruchomości; 2) wskazania czy gmina posiada jakieś opinie prawne, ekspertyzy itp. z których wynikałoby, że zasady scalania i podziału nieruchomości dotyczą również podziału oraz o przesłanie ich kopii. W odpowiedzi Urząd Gminy w piśmie z dnia 1 kwietnia 2022 r. wskazał na konkretne przepisy uchwały nr XXXIV/408/10 z dnia 15 lipca 2010 r. Rady Gminy K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w S. D. i G. (Dz. Urz. Woj. Nr 81 poz. 1506), które zdaniem Urzędu Gminy określają zasady podziału nieruchomości oraz podał, że nie posiada określonych we wniosku opinii prawnych i ekspertyz. W skardze złożonej za pośrednictwem organu skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 18 marca 2022 i udzielenia rzetelnej informacji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący stwierdził, że z odpowiedzi otrzymanej od organu wynika, że podziału dotyczą następujące punkty uchwały XXXIV/408/10, tj.: §3 ust.2 pkt 7 oraz §6 ust.1 do ust.11 pkt.5 i jego zdaniem odpowiedź organu jest tylko w części prawdziwa. Ewidentnie bowiem podziału nie dotyczą punkty §6 ust.1 pkt. 5, ust.2 pkt. 5, ust.3 pkt.5. Kwestią sporną mogą być jedynie punkty 5 w ust 4-11 §6. Wymienione w par. 6 ust. 1-3 pkt 5 dotyczą wyłącznie scalenia i podziału. Nie dotyczą podziału nieruchomości. Skarżący wskazał, że jego zdaniem czym innym jest podział nieruchomości a czym innym scalenie i podział. Z tymi różnicami zapoznał się na rozprawie w 2002 roku przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie (sygn. SA/Sz 3198/2000). Ponadto jego zdaniem inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązują dla "podziału", a inne dla "scalenia i podziału". Przepisy dotyczące podziału nieruchomości reguluje Rozdział I Działu III, a scalenia i podziału Rozdział II Działu 111 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działki położone na obszarze objętym uchwałą XXXIV/408/10, po jej podjęciu, z tego co jemu wiadomo, nie były scalane. Skarżący dalej stwierdził, że odpowiedź na jego pytanie niewątpliwie jest dokumentem urzędowym i powinien on zostać skorygowany, gdyż potwierdza nieprawdziwe fakty. W jego ocenie podobną informację mogli otrzymywać inni obywatele, podejmujący życiowe decyzje dotyczące swoich nieruchomości (być może również na obszarach objętych innymi uchwałami). W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że udostępnienie przez organ żądanej przez skarżącego informacji publicznej nastąpiło w całości przed wniesieniem skargi na bezczynność, a ostatni wniesiony wniosek w ogóle nie dotyczył informacji publicznej co powoduje, że zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego jest bezpodstawne. Organ wskazał, że pytanie skarżącego o przepisy prawne, wyjaśnianie czy wykładnię prawa nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p."). W ocenie organu skarga z dnia 5 kwietnia 2022 r. na bezczynność stanowiła w swej treści polemikę skarżącego z interpretacją przepisów uchwały z dnia 15 lipca 2010 r. prezentowaną przez Urząd Gminy, już wcześniej prowadzoną z organem i dotyczącym "korekty niezgodnej z prawdą i prawem odpowiedzi", gdzie dodatkowo strona prezentowała fragmenty artykułu prasowego wspierające jej argumentację prawną. Prowadzenie przez organ administracji ogólnej polemiki w przedmiocie właściwej wykładni prawa nie mieści się w zakresie zadań tutejszego organu, odnoszących się do udzielania informacji publicznej, dlatego organ nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym może być rozpoznana w trybie uproszczonym sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk , M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Przekonanie skarżącego o pozostawaniu organu w bezczynności w zakresie rozpatrzenia jego wniosku (a właściwie bezczynności rozumianej jako udzielenie w ocenie skarżącego nieprawdziwej informacji przez organ) nie znajduje uzasadnionych podstawy. Istota sporu zawisłego przed sądem w niniejszej sprawie sprowadza się nie do oceny czy udzielona informacja była rzetelna i prawdziwa, ale czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Ocena powyższej kwestii musi jednak być poprzedzona zbadaniem, czy sprawa w ogóle mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. Wójt Gminy K. – jako organ władzy publicznej – jest zatem objęty zakresem podmiotowym ww. ustawy i jako taki jest obowiązany do jej stosowania w odniesieniu do informacji publicznych będących w jego posiadaniu (ust. 3). W przedmiotowej sprawie, mającej kilka etapów organ udostępnił wnioskowaną informację publiczną zgodną z prawdą i w terminie ustawowym, natomiast w odniesieniu do wniosków skarżącego dotyczących udzielenia odpowiedzi na pytania nie dotyczące (nie mieszczące się w pojęciu) informacji publicznej organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 14 marca 2022 r., w którym wyjaśnił, że pytanie o przepisy prawne, wyjaśnianie czy wykładnię prawa nie dotyczy informacji publicznej. W dalszej kolejności należało zatem rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy, a także, czy nie istnieją inne przeszkody do ich udostępnienia. W świetle przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych wyraźnie w art. 6 u.d.i.p. Z treści tego wniosku, jak również z akt sprawy wynika, że jest on konsekwencją wcześniej składanych wniosków o informację publiczną i uzyskiwanych od organu odpowiedzi. Pierwszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony 14 lutego 2022 r. i dotyczył żądania informacji o terminie wydzielenia działek geodezyjnych oraz wyjaśnień w przedmiocie wykładni przepisów planu miejscowego dotyczących podziału i scalenia, zgodności z prawem miejscowym dokonanego podziału. Mimo iż dwa ostatnie pytania nie dotyczyły informacji publicznej w rozumieniu ustawy odpowiedź została udzielona drogą e-mail w dniu 3 marca 2022r. Wnioskodawca zaznaczał, że należy rozróżnić procedury scalenia i podziału nieruchomości od procedury samego podziału nieruchomości. Swoje tezy skarżący uzupełnił kserokopią fragmentu poradnika dla pracowników administracji publicznej, zawierającego wykładnię prawa w tym zakresie. W odpowiedzi na wezwanie skarżącego z dnia 4 marca 2022 r. Sekretarz Gminy K. stwierdził w piśmie elektronicznym z 14 marca 2022 r., że ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, a skarżący zażądał udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, wobec czego organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Rozpatrując te wnioski organ sukcesywnie przesyłał wnioskodawcy odpowiedzi, natomiast w odpowiedzi na ostatni z wniosków stwierdził, że zapytanie wnioskodawcy nie stanowi informacji publicznej, wobec czego wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Stanowisko to należy uznać za zasadne. W przedmiotowym wniosku strona domagała się m.in odpowiedzi w zakresie podania w którym punkcie uchwała Rady Gminy XXXIV/408/10 określa zasady podziału nieruchomości oraz wskazania czy gmina posiada jakieś opinie prawne, ekspertyzy itp. z których wynikałoby, że zasady scalania i podziału nieruchomości dotyczą również podziału oraz o przesłanie ich kopii. Natomiast wcześniej udostępniono stronie odpowiedzi na analogiczne zapytania. W tym zaś zakresie należy wskazać, że o ile informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., I OSK 1922/06, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy bowiem mieć na względzie, że organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. W związku z tym, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi, zaś wniosek nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, przy czym musi ona istnieć w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju oceny, wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany podmiot. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Oceny, wyjaśnienia i motywacje organu nie są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p. i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. W związku z powyższym, w trybie u.d.i.p. nie jest możliwe domaganie się od organu uzasadnienia podjętych działań czy zaniechań, tymczasem w przedmiotowym wniosku z 18 marca 2022 r. skarżący wnosił o odpowiedzi w zakresie podania w którym punkcie uchwała Rady Gminy XXXIV/408/10 określa zasady podziału nieruchomości oraz wskazania czy gmina posiada jakieś opinie prawne, ekspertyzy itp. z których wynikałoby, że zasady scalania i podziału nieruchomości dotyczą również podziału oraz o przesłanie ich kopii. W związku z tym informacje takie jednak nie mogły zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że w rozważanym wypadku organ nie pozostawał bezczynny, albowiem ze względu na to, że wnioskowane informacji nie mają waloru informacji publicznej, organ nie był zobowiązany do zrealizowania żądania strony we wskazanym trybie. W tym więc wypadku wystarczające było poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach, które uniemożliwiają udostępnienie wnioskodawcach danych, co też prawidłowo uczyniono w piśmie z dnia 4 marca 2022 r. Tym samym podmiot zobowiązany uczynił zadość swoim obowiązkom i uwolnił się od zarzutu bezczynności, który należy uznać za niezasadny. Dokonując oceny charakteru informacji objętej przedmiotowym wnioskiem skarżącego wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej ma każda informacja o sprawach publicznych. Odnosząc to pojęcie do zakresu działalności organów władzy publicznej, do których należy Wójt Gminy K., zauważyć należy, że w świetle konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Oznacza to, że w zakresie zadań wykonywanych przez organy administracji publicznej, tzw. spraw urzędowych, organy te co do zasady mogą wykorzystywać instrumenty prawne, których stosowanie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący żądał we wniosku z dnia 18 marca 2021 r. odpowiedzi w zakresie podania w którym punkcie uchwała Rady Gminy XXXIV/408/10 określa zasady podziału nieruchomości oraz wskazania czy gmina posiada jakieś opinie prawne, ekspertyzy itp. z których wynikałoby, że zasady scalania i podziału nieruchomości dotyczą również podziału oraz o przesłanie ich kopii. Końcowo sąd wskazuje, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając powyżej przestawione względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.