II SO/Sz 1/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy z wniosku J. K. i R. K. o wymierzenie grzywny Gminie [...] z tytułu nieprzekazania skargi p o s t a n a w i a: I. wymierzyć Gminie [...] grzywnę w wysokości [...] złotych, II. zasądzić od Gminy [...] na rzecz wnioskodawców J. K. i R. K. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek J.K. i R.K. o wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a." Radzie Miejskiej grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z dnia [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Pyrzycach z dnia 27 września 2012 r. nr XXVII/280/12 w sprawie rozpatrzenia skargi Państwa J i R. K. (skarga na uchwałę wpłynęła do sądu dnia [...], co wynika z sądowych akt sprawy o sygn. II SA/Sz 1487/13). W odpowiedzi na powyższy wniosek Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jego oddalenie przedkładając odpowiedź z dnia [...], z której wynika, że faktycznie skarga została przekazana do sądu ze znacznym opóźnieniem, ale takie działanie nie miało charakteru umyślnego, skierowanego na utrudnienie dochodzenia praw przez skarżących. Opóźnienie powstało wskutek błędu w przepływie informacji między pracownikami i nieobecności osób wykonujących obsługę tego rodzaju spraw. Ponadto, podjęto odpowiednie kroki by w przyszłości takie przypadki nie miały miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (przekazania skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych", 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, publ. "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2013, nr 7-8, poz. 75). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę. Podkreślić trzeba, że przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2). Fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni więc orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 2; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Nie zmienia on bowiem zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny (zob. W. Sawczyn, Środki..., s. 207). Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Dostrzec dodatkowo należy, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pomiędzy wniesieniem skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Pyrzycach z dnia 27 września 2012 r. nr XXVII/280/12 w sprawie rozpatrzenia skargi Państwa J. i R. K. - za pośrednictwem organu, a przekazaniem tej skargi przez organ do sądu upłynęły 363 dni, co oznacza, że skarga została przekazana z opóźnieniem prawie 11 miesięcy. Tak znacznego opóźnienia nie wyjaśnia ani brak prawidłowego przepływu informacji, ani nieobecność odpowiedzialnych pracowników organu. Mając jednak na uwadze fakt, że nieprzekazanie skargi w terminie nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji dla skarżących (sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skargi na uchwałę stanowiącą w istocie odpowiedź organu kolegialnego na skargę), sąd uznał za wystarczające dla realizacji funkcji grzywny, nałożenie na Gminę Pyrzyce grzywny w wysokości 500 zł. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 P.p.s.a.