II SO/Sz 7/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Anna Sokołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy z wniosku C. von G. w przedmiocie wymierzenia Prokuratorowi Rejonowemu grzywny za nieprzekazanie skargi p o s t a n a w i a: 1) wymierzyć Prokuratorowi Rejonowemu grzywnę w wysokości [...] złotych za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w terminie, 2) zasądzić od Prokuratora Rejonowego na rzecz skarżącego C.von G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 15 lutego 2021 r. C. G. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Rejonowemu w G. z powodu nieprzekazania do Sądu skargi z 16 stycznia 2021 r. na bezczynność organu w sprawie rozpoznania wniosku z 3 września 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek Prokurator Rejonowy w G. wniósł o odstąpienie od wymierzenia kary. Wskazał, że skargę wniesioną 16 stycznia 2021 r. otrzymał 28 stycznia 2021 r. i tego dnia zarejestrował we właściwym repertorium. Skargę należało przekazać sądowi najpóźniej 31 stycznia 2021 r. Prokurator wyjaśnił, że referent zapoznając się z dokumentami przekazanymi przez skarżącego nie zauważył skargi. Do akt sprawy w pierwszej kolejności dołączono bowiem poprzednie wnioski składane przez skarżącego, datowane na 3 września 2020 r. i 5 lutego 2021 r. Skarga na bezczynność była dołączona na końcu akt i prokurator przez nieuwagę nie załatwił jej w należyty sposób, ale rozpoznał wnioski dołączone do skargi. Zaniechanie przekazania skargi do sądu nie wynikało więc z celowego zaniedbania obowiązku ustawowego. Postanowieniem z 16 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prokurator Rejonowy w G. nie wypełnił obowiązków, o których stanowi art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Opóźnienie w przekazaniu skargi wyniosło 32 dni. W ocenie Sądu I instancji, opóźnienie to nie było znaczne. Skarga wpłynęła do Sądu przed rozpoznaniem wniosku o ukaranie grzywną organu, natomiast uchybienie terminu wynikało z błędnego przekonania organu, że sprawa wnioskodawcy została rozpoznana. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że nie zachodzi konieczność nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie skargi. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., zmierza przede wszystkim do wyegzekwowania od organu administracji wypełnienia obowiązków procesowych. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie opóźnienie w przekazaniu skargi miało charakter incydentalny i jednostkowy, a zatem brak było podstaw do stosowania funkcji represyjnej grzywny. Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 18 maja 2021 r. NSA uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że odstąpienie od wymierzenia przez Sąd I instancji grzywny w tej sprawie, nie spełnia przypisanych jej funkcji, i to bez względu na okoliczność czy naruszenie terminu przekazania skargi nosiło znamiona celowego lub niecelowego działania. Na wysokość grzywny decydujący wpływ miała okoliczność nieznacznego przekroczenia terminu oraz brak celowego działania organu. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za nieznaczne przekroczenie terminu przekazania skargi po 32 dniach, a więc po terminie dwukrotnie przekraczającym termin ustawowy z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również poglądu Sądu I instancji, że za odstąpieniem od wymierzenia grzywny przemawia "przeoczenie" (a więc w istocie zaniedbanie lub niestaranność) prokuratora prowadzącego sprawę. Opisane działania organu, których skutkiem było nieprzekazanie skargi do sądu w terminie, nie może zostać potraktowane, jako okoliczność "łagodząca" w związku z naruszeniem obowiązków organu. Z kolei organ jako podmiot o uprzywilejowanej pozycji w postępowaniu sądowo-administracyjnym, powinien wykazywać się szczególną dbałością w stosowaniu prawa i procedur z niego wynikających. Ponadto organ taką dbałością powinien się wykazać, tym bardziej, że z powodu powierzonych obowiązków i wykonywanych zadań, dysponuje stosownym zapleczem organizacyjnym (urzędniczym) pozwalającym na sprawne wypełnianie obowiązków. Okolicznością "łagodzącą" w tej sprawie, wpływającą na wysokość wymierzonej grzywny, może być natomiast incydentalność naruszenia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 55 § 1 w związku z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zgodnie zaś do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r. (M.P. poz. 199) przeciętne wynagrodzenie miesięczne wyniosło w 2020 r. 4 512,41 zł. Na podstawie art. 21 pkt 1 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis ten znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarga na bezczynność dotyczyła właśnie dostępu do informacji publicznej. Z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest dla sądu administracyjnego skarga w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest bezwzględnie obowiązany przekazać to pismo sądowi wraz z kompletem akt sprawy w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Sąd podkreśla jednocześnie, że instytucja wymierzenia organowi grzywny w sytuacji braku wywiązania się z nałożonych na niego ustawowych obowiązków w zakresie postępowania sądowo-administracyjnego ma charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny. Mobilizuje ona bowiem organ do niezwłocznego przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, a jednocześnie stanowi sankcję za niedokonanie tych czynności w wymaganym terminie. Zapobiega także naruszeniom tego obowiązku w przyszłości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OZ 1702/17, z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OZ 429/13 oraz z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OZ 72/14 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i wszystkie pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarga Strony na bezczynność Organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w związku z wnioskiem Strony z 3 września 2019 r. złożona została za pośrednictwem organu 16 stycznia 2021 r. (sobota) przez ePUAP, a zatem zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Organ zobligowany był do przekazania Sądowi akt sprawy w terminie do 1 lutego 2021 r. (poniedziałek). Organ wykonał obowiązek 3 marca 2021 r., a zatem z uchybieniem o 31 dni terminowi wskazanemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Niedotrzymanie tego terminu przez Organ spowodowało wyczerpanie przesłanek o których mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 21 pkt 1 u.d.i.p. Wymierzając grzywnę w wysokości [...] zł Sąd wziął pod uwagę wielkość opóźnienia – 31 dni, incydentalność naruszenia terminu oraz fakt, że skarga wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została przekazana do Sądu, a więc odpadła potrzeba odwoływania się do funkcji dyscyplinującej grzywny. Sąd wziął pod uwagę również i to, że powyższe opóźnienie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem za takie, w ocenie Sądu, nie mogły zostać uznane powody wskazane przez Organ, tj. "przeoczenie" skargi. Powyższe, w ocenie Sądu, nie pozwala na oddalenie wniosku Skarżącej, o co wnosił Organ i uzasadnia wymierzenie grzywny w jej dolnych granicach. Sąd wskazuje bowiem, że o ile w rozpoznawanej sprawie, nie dojdzie do zaktualizowania funkcji dyscyplinującej wymierzonej grzywny to nadal – wbrew twierdzeniu Organu - aktualne pozostają jej funkcja represyjna i prewencyjna. W rozpoznawanej sprawie wymierzenie Organowi grzywny, służyć ma spełnieniu jej funkcji represyjnej zaś grzywna za przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu czy też złożeniem wniosku, doręczeniem mu wniosku o wymierzenie grzywny czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu czy też przed złożeniem przez stronę lub doręczeniem organowi wniosku o wymierzenie grzywny, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu (por. uchwała NSA z dnia III GPS 3/09 z dnia 3 listopada 2009 r.). Sąd wskazuje bowiem, że przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt spraw z uchybieniem terminu nawet jeżeli przekazanie to nastąpiło przed złożeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd pragnie podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie, wymierzenie grzywny oprócz funkcji represyjnej, pełnić ma nade wszystko funkcję prewencyjną. Ukaranie organu przez Sąd służyć ma bowiem zapobieganiu analogicznym naruszeniom prawa w przyszłości. O kosztach, na które składa się wpis od wniosku w kwocie [...]zł oraz wpis od zażalenia w kwocie [...]zł, Sąd orzekł na podstawie art 200 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.