I SA/Wa 100/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013r. nr [...] odmawiającą zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] marca 2011r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w W., zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Pismem z dnia 19 lutego 2013r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. powyższej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] marca 2011r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S. Rozpatrując niniejszą sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy podniósł, ze przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że decyzja Wojewody [...] z dnia [..] marca 2011r. została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r., a decyzje wydawane na podstawie tego przepisu potwierdzają albo odmawiają potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zatem to wyżej wskazany przepis tworzy stan prawny, a nie decyzja wydana na jego podstawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji tj. do uznania administracyjnego. Oznacza to, że zmienione w tym trybie mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane. W tym ostatnim przypadku organ jest bezwzględnie związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do ściśle określonego kierunku rozstrzygnięcia. W związku z powyższym zdaniem Ministra do spraw, które mogą być zmieniane na podstawie art. 155 k.p.a. nie należą sprawy zakończone decyzja wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W takiej sytuacji nabycie uprawnień i obowiązków dla adresatów tego przepisu następuje z mocy prawa. Nawet ewentualne ustalenie, że zmiana bądź uchylenie ostatecznej decyzji byłoby uzasadnione z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony, nie mogłoby prowadzić do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia , gdyż jeżeli ostateczna decyzja mająca charakter związany byłaby niewadliwa, doszłoby wówczas do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. podnosząc zarzuty dotyczące postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi pismem z dnia 7 lutego 2015r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o unieważnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją ostateczną. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki - wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. , 145a § 1 k.p.a. i 145b § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji: na mocy której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.); zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.); uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi - zgodnie z wnioskiem przepis art. 155 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej omawianego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a. Stosowanie jego nie służy jednak sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a. i art. 156 k.p.a.), gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. I SA 1087/97). Zgodnie także z poglądem wyrażonym w wyroku SN z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. III RN 101/98, OSNAPiUS 1999, Nr 20, poz. 637: "(...) uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.)". W wyroku NSA z dnia 26 lipca 1993 r., sygn. I SA 1892/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 116 stwierdzono, że: "1. W trybie art. 155 k.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. 2. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych". Zdaniem Sądu, w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 516/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 522/08; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I Sa/Sz 524/08). Szczególnego podkreślenia wymaga, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W oparciu o ten przepis mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. I SA 235/96 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r. I SA 2088/98 - Lex nr 48625). Decyzje deklaratoryjne nie tworzą bowiem żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa. Zauważenia także wymaga, że omawiany przepis art. 155 k.p.a., może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/08; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06). Przyjmuje się też, że możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy dają one organowi administracyjnemu "pewną gamę rozstrzygnięć" (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/97; wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 555/08). Przy ocenie żądania strony uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła ona prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 k.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1212/95), w którym stwierdzono, że: "Nie można traktować trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji wymiarowej". Również w wyroku NSA z dnia 15 listopada 1996 r., sygn. akt III SA 1110/95 wskazano, że "W trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami wyłącznie, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Przy tak zakreślonych podstawach interpretowania art. 155 k.p.a. stwierdzić należy, że skarga A.S. jest całkowicie niezasadna. Tak naprawdę strona skarżąca w niniejszym postępowaniu zmierza do zastosowania trzeciej instancji polegającej na ocenie postępowania przeprowadzonego przez organ administracji publicznej - chodzi o ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) i stanowi decyzję deklaratoryjną, potwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998r., a jak wskazano wyżej decyzje deklaratoryjne nie mogą być zmieniane czy uchylane w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto omawiany przepis art. 155 k.p.a. może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/08; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06). Decyzja z dnia [...] marca 2011r. jest zaś decyzją należącą do kategorii związanych. Ponadto, podnoszone w skardze argumenty winny raczej skłonić stronę skarżącą do ewentualnego skorzystania z trybu stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianego w art. 156 k.p.a. Postępowanie w tym trybie może zostać zaś wszczęte na wniosek strony lub z urzędu przez organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.