I SA/Wa 1000/17

r4Sygn. akt I SA/Wa 1000/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. B., W. P., B. R., Z. B., Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. B., M. B., A. H., B. R., W. P., Z. B., Z. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. złożonego przez adw. W. K. pełnomocnika poprzedniego właściciela hipotecznego, odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] pochodzącego z nieruchomości hipotecznej [...] dz. nr [...], o pow. 1071 m2 oznaczonego jako części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ wskazał m.in., że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...] dz. nr [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako: dekret). Obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 roku, nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], a od 1950 roku z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Powyższa nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Obecnie stanowi własność [...] na podstawie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361, ze zm.). Prezydent wyjaśnił także, że z zaświadczenia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. wydanego przez Oddział Hipoteczny, Sądu Grodzkiego w [...] wynika, iż zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości [...] została projektowana treść działu II polegająca na przepisaniu prawa własności między innymi działek gruntu zawierających powierzchni [...] m2, [...] m2, [...] m2 i [...] m2 na imię L. B. z tytułu nabycia na mocy aktu z dnia [...] października 1934 r. za [...] notariusza W. R. w [...]. Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Prezydent podał, że objęcie gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...] dz. nr [...] w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Zatem termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu upłynął z dniem 16 lutego 1949 r. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy dotyczących przedmiotowej nieruchomości adw. W. K. pełnomocnik poprzedniego właściciela hipotecznego złożył w dniu 16 lutego 1949 r. wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. hipotecznie [...] dz. nr [...]. Wobec powyższego wniosek z dnia 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) złożony przez pełnomocnika dawnego właściciela hipotecznego podlega ponownemu rozpoznaniu. Prezydent zaznaczył, że aktualnie przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., uzupełnionym uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ponownie zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach obszaru M1.20. (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) na których: - ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, - dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej nieuciążliwej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Prezydent wskazał, że pomimo spełniania przez grunt działkę nr [...], obręb [...] warunków art. 7 ust. 2 dekretu, także i w tym przypadku brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] stanowiącej część dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...] dz. nr [...] następuje z uwagi na okoliczność pozostawania przedmiotowej działki w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Trwałe rozdysponowanie nieruchomości w postaci oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich i związane z tym zawarcie umowy notarialnej uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłego właściciela hipotecznego. Organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno-prawnego jakim jest prawo użytkowania wieczystego i związanego z ustanowieniem tego prawa wpisu jawnego w księgach wieczystych. Nie zgadzając się z powyższą decyzją odwołanie złożyli W. B., M. B., A. H., B. R., W. P., Z. B., Z. B.. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wyjaśniając, że stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 7 ust. 2 dekretu formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie oznacza to, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Kolegium podało, że nieruchomość hipoteczna nr [...] dz. nr [...] wchodzi w skład części działki nr [...]. W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego osób trzecich - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat, na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawa użytkowania wieczystego do tegoż gruntu. W dniu [...] stycznia 1990 r., aktem notarialnym Rep. A [...] zawarto umowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], a ponadto treść księgi wieczystej KW nr [...], gdzie jako użytkownik wieczysty działki nr [...] widnieje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Z powyższego wynika, że działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego przez osoby trzecie, a zatem, zdaniem SKO, wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie może być uwzględniony w zakresie tej działki. Kolegium podkreśliło, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Oddanie gruntów, które zostały przejęte w trybie dekretu w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym powyżej przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego, czy zwłaszcza dalej idące prawo jakim jest własność. SKO w tym zakresie przywołało orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 2168/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 październik 2011 r., I SA/Wa 408/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., I OSK 480/15). SKO przytoczyło utrwalony w orzecznictwie pogląd, według którego, dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie ma możliwości oddania objętych nią gruntów w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym, w trybie art. 7 ust. 1-3 dekretu (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 2168/11; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2224/12; wyrok NSA z dnia 7 września 2015 r., I OSK 2251/13; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., I OSK 2559/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., I OSK 2576/13). W konkluzji SKO stwierdziło, że w świetle przywołanego jednolitego orzecznictwa, przedstawiona w odwołaniu argumentacja pełnomocnika wnioskodawców nie zasługuje na aprobatę, zaś ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich stanowi oczywistą przeszkodę w zakresie możliwości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. B., W. P., B. R., Z. B., Z. B., zarzucając zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nieustalenie, czy wdacie wydawania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie istniały przeszkody do wydania tej decyzji skutkujące jej nieważnością, lub co najmniej uzasadniające stwierdzenie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, które to okoliczności mają znaczący wpływ na treść decyzji organów I i II instancji w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz skarżących; 2. naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez jego nieuwzględnienie i niezbadanie przesłanek nieważności decyzji o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która to okoliczność ma istotne znaczenie dla możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz skarżących, a tym samym może skutkować nieważnością zaskarżonej decyzji; 3. naruszenie art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego w postaci konieczności rozstrzygnięcia o ważności i skuteczności decyzji administracyjnej o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"; 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaszły przesłanki do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. II. Naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 5. naruszenie art. 7 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odpowiednim udziale na rzecz każdego ze skarżących w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki ustanowienia tego prawa, określone w tym przepisie. 6. naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności w zakresie ingerującym w nienaruszalną istotę tego prawa. W oparciu o powyższe zarzutu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w całości bądź stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] pochodzącego z nieruchomości hipotecznej [...] dz. nr [...] o powierzchni 1071 m ² oznaczonego jako część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent [...] prawidłowo uznał, że istnieje przeszkoda prawna do ustanowienia użytkowania wieczystego powyższej działki na rzecz skarżących. Takie stanowisko organu Sąd w pełni podziela. Działka nr [...] jest bowiem w całości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej – Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od [...] listopada 1989 r. (decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] – [...] oraz zawarty w następstwie akt notarialny z dnia [...] stycznia 1990 r. Rep. A [...]). Organ administracji nie jest właściwy do zmiany stosunku cywilno – prawnego jakim jest prawo użytkowania wieczystego i związanego z tym prawem wpisu jawnego w księgach wieczystych. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowo - administracyjnym dotyczącym wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm obowiązującego prawa. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym powyższym przepisem mogą być tylko grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których osobom trzecim nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego (vide wyrok NSA z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2168/11, wyrok z 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 408/11, wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 480/15). Dlatego też zarzut skargi dotyczący tej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd jeszcze raz podkreśla, że oddanie gruntów, które zostały przejęte w trybie dekretu w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki umowy te lub decyzje pozostają w obrocie prawnym uniemożliwia organom administracji publicznej oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd uznał także za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa uznając, że organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a swoje stanowisko również w sposób jasny i precyzyjny przedstawiły w uzasadnieniach obu decyzji. Zdaniem Sądu organ nie naruszył także art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ rozpatrywał przedmiotową sprawę w postępowaniu zwykłym. Skoro zatem, zarzuty skargi okazały się niezasadne, a jednocześnie nie wystąpiły okoliczności które z urzędu należałoby uwzględnić Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1396 ze zm.) orzekł jak w sentencji.