I SA/Wa 101/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P., E. K. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. P., E. K. i S. C. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy w W. oznaczonego dawnym nr hip. [...] stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] i [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, póz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 roku tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 ww. dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 roku, z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własnością Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1992 roku. Jak wynika z materiału dowodowego K. A. dawny właściciel hipoteczny w dniu 11 lutego 1949 r. złożył wniosek w trybie art. 7 ust. 1 cyt. dekretu o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) nieruchomości hip. nr [...]. Obecnie grunt ten oznaczony jest w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] -część z obrębu [...]. Na działce ewiwdencyjnej [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego właścicieli wykupionych lokali w budynku [...] i [...]. K. A. zmarł dnia [...] lipca 1964 roku. Spadek po nim nabyły N. L. i J. P. (postanowienie - Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] października 1964 roku, sygn. [...]). Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1983 roku, sygn. [...] wynika, że spadek po J. P. zmarłej dnia [...] lutego 1983 roku z mocy ustawy nabyli: E. K., S. C. i J. P. Z kolei z postanowienia Sądu Rejonowego dla miasta W. z dnia [...] lutego 1991 roku, sygn. [...] wynika, że spadek po N. L. zmarłej dnia [...] czerwca 1987 roku nabyli: K. L., K. L., i A. L. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla miasta W. z dnia [...] lipca 1993 roku, sygn. [...] wynika, że spadek po K.L. zmarłym dnia [...] lipca 1992 roku nabyli: I. L., E. L. i R. L.. Spadek po I. L. zmarłej dnia [...] lipca 2002 roku nabyli: E. L. i R. L. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku, sygn. I [...]). Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] Prezydent miasta W. odmówił spadkobiercom K. A. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy w W. oznaczonego dawnym nr hip. [...] stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. P., E. K. i S. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 roku. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945, czyli złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, co nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następców. Organ wskazał jednak, że łączne spełnienie ww. warunków nie umożliwia w każdym przypadku prawnie skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ma takiej możliwości z uwagi na fakt, że na działce ewiwdencyjnej [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego właścicieli wykupionych lokali w budynku [...] i [...]. Dodatkowo wskazano, że brak jest realnych możliwości podziału budynków przy ulicy [...] i [...], zgodnie z granicami dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. P., E. K., S. C. reprezentowani przez adwokat K. P., wnosząc o stwierdzenie nieważności zasakrżonej decyzji oraz porzedzającej ją decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 roku. Skarżący zarzucili obu decyzjom nie tylko naruszenie przepisów prawa materalnego, głównie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, ale również przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa przez skierowanie zaskarżonych decyzji do zmarłego w dniu [...] lutego 2001 r. K. L. tj. do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony (nie miała podmiotowości prawnej), co stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Strona wskazała również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1523/11, w którym to Sąd stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzających nabycie spornej nieruchomości przez Dzielnicę – Gminę W., właśnie z powodu doręczenie zaskarżonych aktów nieżyjącemu w chwili ich wydania K.L. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w chwili orzekania nie miał wiedzy o śmierci K.L. Zarządzeniem z dnia 7 marca 2013 r. Sąd nakazał sporządzenie z akt sądowych sparwy o sygn. akt I SA/Wa 1523/11 kserokopii części dokumentów w tym m. in. aktu zgonu K. L. wraz z jego tłumaczeniem sporzadzonym przez tłumacza przysięgłego języka francuskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 119 pkt 1 ppsa, sprawa może być rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które Sąd wziął pod uwagę, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie pisemnych rozstrzygnięć (art. 109 § 1 kpa). Z doręczeniem orzeczenia administracyjnego wiążą się bowiem przewidziane w Kpa skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sądowych (odpisu aktu zgonu wraz z tłumaczeniem k. 66 i k. 67) uczestnik postępowania K. L. (jeden ze spadkobierców po przeddekretowym właścicielu gruntu K. A.) zmarł w dniu [...] lutego 2001 r. w L. Kolegium oraz Prezydent miasta W. skierowali zatem zaskarżone decyzje z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r., za pośrednictwem R. L. do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony (nie miała podmiotowości prawnej) stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Takie naruszenie prawa obligowało Sąd do uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień. Skoro doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 Kpa). Rozpoznając ponownie sprawę organy orzekające wezmą pod uwagę wskazane wyżej kwestie i prawidłowo ustalą aktualny krąg stron postępowania, którym zapewnią udział w postępowaniu i do których skierują podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135, art. 152 oraz 120 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.