I SA/Wa 104/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 listopada 2023 r. nr KOA/5615/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 października 2023 r. nr św.piel.5211/46/2023. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. nr KOA/5615/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. nr 5211/46/2023 z dnia 3 października 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 30 maja 2023 r. Wójt Gminy C. odmówił B. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, J. W. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr KOA/3354/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując w szczególności na konieczność zebrania dostatecznie przekonującego materiału dowodowego na okoliczność rezygnacji bądź nie podejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 3 października 2023r. o wskazanym wyżej numerze Wójt Gminy C. ponownie odmówił B. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, J. W. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ujawniło, że żona wnioskodawcy jest chora przewlekle w związku z powikłaniami po przebytej chorobie COVID-19 i wymaga stałej opieki osób trzecich. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy potwierdził, iż opiekę tę sprawuje mąż, tj. wnioskodawca w niniejszej sprawie. Zakres tej opieki został szczegółowo opisany przez wnioskodawcę, czego organ I instancji nie kwestionował. Nadto organ umożliwił wnioskodawcy złożenie wszelkich dowodów dotyczących przebiegu zatrudnienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. W. Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych: "1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępcze; spokrewnione; w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności 5) jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę; legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczone; możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Odnosząc stan faktyczny sprawy do powyższych przepisów Kolegium wskazało, iż w okolicznościach sprawy nie jest możliwe powiązanie rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawną małżonką skarżącego. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów świadczących o jakichkolwiek okresach zatrudnienia wnioskodawcy, poza udokumentowaną działalnością gospodarczą prowadzoną w latach 2011-2014, czyli niespełna dekadę przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia. Ani organ I instancji ani Kolegium nie może w tej kwestii opierać się wyłącznie na oświadczeniach wnioskodawcy, który twierdzi, że podejmował prace dorywcze po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Zainteresowany nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów. Nadto owe prace dorywcze nie mogą w ocenie Kolegium świadczyć o potocznie rozumianej aktywności zawodowej. Pomijając brak dowodów na deklarowane przez wnioskodawcę prace dorywcze, Kolegium wskazało, iż nie podejmowanie stałego zatrudnienia wskazuje jednoznacznie na wolę wnioskodawcy w tym zakresie. Nie można zatem na obecnym etapie twierdzić, że brak aktywności zawodowej lub niemożność podjęcia tej aktywności wynika u wnioskodawcy z konieczności sprawowania opieki nad żoną. Samo orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności Lekarza Orzecznika ZUS w okolicznościach sprawy uzyskano w 2023 r., a wnioskodawca zaprzestał stałej aktywności zawodowej w 2014 r. Przy czym Kolegium podniosło, że nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń organu I instancji w zakresie kwestii sprawowania opieki nad żoną przez zainteresowanego tym bardziej, że okoliczność ta jest potwierdzona przeprowadzonym w sprawie wywiadem. Odnosząc się do kwestii daty powstania niepełnosprawności Kolegium zaznaczyło jedynie, iż nie podziela poglądów organu I instancji w tej materii. W okolicznościach sprawy obowiązkiem organów administracji jest uwzględnienie wyjątkowo jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w tej materii przemawiającego na korzyść wnioskodawcy. Podobnie w sprawie podnoszonej przez organ I instancji niemożności ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz małżonka osoby wymagającej opieki, Kolegium wskazało na ugruntowane orzecznictwo w tej materii, zaprzeczające tej tezie. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. W. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Skarżący przedstawił swoją trudną sytuację życiową i materialną podnosząc, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Wcześniej pracował jako mechanik samochodowy ale nie miał umowy o pracę z uwagi na to, że pracodawcy nie chcą takich umów zawierać z uwagi na duże obciążenia finansowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle art. 17 ust. ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r., skarżący jako zobowiązany do alimentacji względem żony należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko orzekających w sprawie organów, które za zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznały brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad żoną, wskazując, że skarżący zakończył prowadzenie działalności gospodarczej w 2014 r., a zatem na długo przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności żony skarżącego, co nastąpiło w 2023 r. Zdaniem Sądu, przedstawiona argumentacja na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy jest wadliwa, a wydane rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niebudząca wątpliwości wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać zarówno w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo tego, że ustawodawca nie definiuje pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć. Nieuprawnione są zatem uwagi orzekających w sprawie organów odwołujące się do dotychczasowej aktywności zawodowej skarżącego, sugerujące w istocie, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad żoną. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (zob. wyroki NSA z: 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21; z 2 lipca 2008 r., I OSK 1364/07; z 24 października 2008 r., I OSK 1758/07, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo, nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty, pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Inaczej mówiąc, nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że skarżący, przed złożeniem wniosku o świadczenie, nie podejmował zatrudnienia z przyczyn innych niż opieka nad żoną, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw rezygnacji z aktywności zawodowej, leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Niepodejmowanie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. - w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) – nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (w praktyce zwykle: dłuższy) czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zmieniać – początkowo mogą one wiązać się np. z koniecznością opieki nad małoletnimi dziećmi, albo z własną długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, by następnie, z upływem miesięcy lub nawet lat i w związku ze zmianą sytuacji osobisto-rodzinnej, przybrać postać np. konieczności opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Dlatego – inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" – dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia", a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym, istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny. Ustawodawca nie określił bowiem, jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "popadnięcia" w stan "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawną żoną. Z tego powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a jest zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma zatem istotnego znaczenia to, że skarżący po raz ostatni podejmował zatrudnienie w 2014 r., bowiem świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, czynienie zatem rozważań na temat bierności zawodowej skarżącego jawi się jako całkowicie zbędne i noszące zmaniona niedopuszczalnego poszerzania katalogu przesłanek uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021r. II SA/Gl 504/21, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r., III SA/Rz 1781/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy nie wynikają okoliczności natury faktycznej lub prawnej, które pozwalałyby na stwierdzenie, że skarżący nie jest zdolny do podjęcia zatrudnienia. Skarżący konsekwentnie w toku postępowania twierdził, że to konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, stoi na przeszkodzie w podjęciu przez niego zatrudnienia, a akta sprawy nie dostarczają podstaw do kwestionowania tego oświadczenia. Tym bardziej, że jak wynika z twierdzeń skarżącego, których organy nie zdołały podważyć, przed zachorowaniem żony utrzymywał on rodzinę wykonując prace dorywcze jako mechanik samochodowy. Skoro skarżący, mając co najmniej potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (której nie wyklucza jego wcześniejsza bierność zawodowa), nie podejmuje zatrudnienia sprawując jednocześnie opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, to nie ma, w ocenie Sądu, podstaw do twierdzenia o braku wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. związku pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad żoną. W takiej sytuacji zadaniem organów była ocena, czy zakres sprawowanej opieki stanowi w niniejszej sprawie oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, powodując faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19; wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym zaznaczyć należy, że przy uwzględnieniu chronologii zdarzeń związanych ze stanem zdrowia żony skarżącego, nie można wykluczyć bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką z tego powodu, że przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności żony skarżącej w 2023 r. skarżący pozostawał bez zatrudnienia. Przeprowadzone w toku niniejszego postępowania dowody wyraźnie wskazują, iż niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia ma ścisły związek z opieką sprawowaną nad żoną, co właściwie potwierdził organ I instancji, a nie zanegował organ odwoławczy. W sprawie ujawniono okoliczności potwierdzające stałą i codzienną pomoc świadczoną żonie przez skarżącego, bez której podopieczna nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować ze względu na ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie podważa zatem twierdzeń skarżącego o sprawowaniu przez niego opieki nad żoną w sposób stały, długotrwały i kompleksowy. Wykonywanie przez opiekuna nawet zwykłych czynności związanych z zapewnieniem podopiecznemu właściwych warunków życia (w tym załatwianie codziennych sprawunków i dbałość o dom), z zapewnieniem stabilnego stanu zdrowia podopiecznego, których szczegółowy opis strona przedstawiła w trakcie postępowania, wchodzi w zakres opieki nad osobą niepełnosprawną uzasadniającej prawo do świadczenia, której organy nie zdołały podważyć ustaleniami przeciwnymi. Ujawnione w toku postępowania okoliczności, których nie podważyło Kolegium, potwierdzają adekwatność niezbędnej opieki sprawowanej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną względem zakresu potrzeb określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, sporządzony wywiad środowiskowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącego nad żoną, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do charakteru schorzeń i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. W ocenie Sądu, wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie okoliczności dotyczące zakresu świadczonej przez skarżącego opieki nad żoną oraz ich związek z niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie został przez Kolegium podważony w sposób, który uzasadniał odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji za nieuzasadnione należało uznać stanowisko organu odwoławczego o braku istnienia związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, a także weźmie pod uwagę powyższe rozważania. Ponadto zobowiązany będzie do rozważenia zmiany stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).