I SA/Wa 1045/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. K., G. L., E. P., K. S. i W. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. Z. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, dalej "u.g.n.") Wojewoda [...] (Wojewoda) po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. orzekającej o umorzeniu postępowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. S. pismem z 12 października 2010 r. wniosła o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...] o pow. [...] m2, (dalej: Nieruchomość), wskazując że jest spadkobiercą jej dawnego właściciela. Następnie, pismem z 31 maja 2011 r. M. S. ponowie wniosła o zwrot Nieruchomości prosząc o informację na jakim etapie jest postępowanie. Pismem z 26 października 2011 r. Urząd Miasta W. zwrócił się do M. S. o wyjaśnienie, czy złożone przez nią pisma z 12 października 2011 r. i 31 maja 2011 r, należy potraktować jako wnioski złożone w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm., dalej :"dekret"), czy w trybie art. 136 pkt 3 bądź 214 u.g.n. W piśmie z 4 stycznia 2012 r. M. S. wskazał, że jej wnioski należy potraktować jako złożone w trybie art. 136 pkt 3 u.g.n. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Wojewoda wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M. S. o zwrot Nieruchomości. Decyzją z [...] września 2012 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że Nieruchomość położona jest w granicach terenu objętego działaniem przepisów dekretu. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 4 ust. 4 u.g.n. poprzednim właścicielem jest osoba, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Owe inne tytuły, do których mają zastosowanie przepisy art. 136-142 u.g.n. wymienione zostały w art. 216 u.g.n. Przepis ten rozszerza zatem zakres trybu postępowania zwrotowego ujętego w art. 136-142 u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przy czym przepis ten należy rozumieć ściśle. Starosta podkreślił, że dopuszczalny prawnie jest tylko zwrot nieruchomości utraconych klasyczną decyzją wywłaszczeniową a wyjątkowo też nieruchomości przejętych albo nabytych na podstawie ściśle wymienionych podstaw, zrównanych z woli ustawodawcy z wywłaszczeniem i wymienionych w art. 216 u.g.n. W żadnym z ustępów art. 216 u.g.n. nie wymieniono dekretu. Bezspornie więc przejście nieruchomości na własność gminy W. w trybie przepisów dekretu nie może stanowić podstawy żądania zwrotu takiej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Zatem niemożliwe prawnie (niedopuszczalne) jest dokonanie zwrotu nieruchomości która uległa komunalizacji i nacjonalizacji nie została zaś wywłaszczona w rozumieniu art. 216 u.g.n. Wobec powyższego, postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. S. złożyła odwołanie w którym podniosła zarzut naruszenia : a. art. 6 kp.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie całokształtu sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a nie jedynie jak to miało miejsce w przedmiotowym przypadku opieranie się na wskazanej przez stronę podstawie prawnej, b. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez odmowę przyznania prawa własności czasowej mimo że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, c. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w konsekwencji nie zebranie oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Podkreśliła że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu Gmina ma obowiązek uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że z zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że organ miał obowiązek zebrać pełen materiał dowodowy a następnie rozpatrzyć go i wydać decyzję zgodnie z przepisami k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 września 2012 r. I SA/Wa 510/13 stwierdzono nieważność decyzji powyższej decyzji Wojewody z uwagi na fakt rozpoznania przez organ odwołania, które nie było podpisane. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewodę M. S. podpisała wniesione przez siebie odwołanie. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda przypomniał, że M. S. pismami z dnia 12 października 2010 r i 31 maja 2011 r. wystąpiła o zwrot Nieruchomości, wyjaśniając w piśmie z 4 stycznia 2012 r, że powyższe pisma należy traktować jako złożone w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Organ wskazał następnie, że Nieruchomość została objęta działaniem dekretu. Wobec powyższego Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro w art. 216 u.g.n. wyliczono enumeratywnie ustawy, do których zastosowanie mają przepisy rozdziału 6 ustawy, a nie ma wśród nich dekretu, to oznacza to, iż nie ma prawnej podstawy umożliwiającej zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowe postępowanie zgodnie z żądaniem M. S. wyrażonym w piśmie z 4 stycznia 2012 r. dotyczyło zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., nie było natomiast postępowaniem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu lub o odszkodowanie za nieruchomość przejętą dekretem. Wobec powyższego organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo w ocenie Wojewody umarzając postępowanie, bowiem brak podstawy prawnej by spełnić żądanie zwrotu nieruchomości w trybie wskazanym przez wnioskodawcę powodował konieczność umorzenia postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 30 grudnia 2009 r. I OSK 383/09). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji podjął w jego ocenie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podniosła zarzut naruszenia : a. art. 6 kp.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprze niezbadanie całokształtu sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a nie jedynie jak to miało miejsce w przedmiotowym przypadku opieranie się na wskazanej przez stronę podstawie prawnej, b. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez odmowę przyznania prawa własności czasowej mimo że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, c. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ drugiej instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w konsekwencji nie zebranie oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, d. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez zbagatelizowanie przez organ drugiej instancji niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ pierwszej instancji oraz naruszenie zasady konieczności działania organu w granicach interesu publicznego. Z uwagi na powyższe M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi M. S. wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jedynym kryterium przyznania prawa do gruntu w świetle przepisów dekretu jest brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. M. S. wskazała następnie, że organy naruszyły przepisy art. 7 ust. 1 dekretu w zakresie oceny prawnej skuteczności obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę jedynie poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym. W ocenie M. S. Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę W. było niezgodne z obowiązującym wówczas aktem prawym wyższego rzędu to jest dekretem z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, który w art. 307 wskazywał, że przeniesienie posiadania następuje przez rzeczywiste wydanie rzeczy. Wobec powyższego w ocenie M. S., objęcie gruntów w posiadanie w trybie obwieszczenia lub zarządzenia, które nie byłoby połączone z objęcie rzeczywistego władztwa nad rzeczą nie może być uznane za zgodne z prawem a w konsekwencji nie może być skuteczne. Oznacza to, że sposób objęcia gruntów w posiadanie przewidziany przepisami rozporządzenia jest niezgodny z prawem a w konsekwencji nie rodzi skutków prawnych wynikających z treści dekretu to jest nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. W ocenie M. S., organ drugiej instancji powinien był również ustalić czy i w jaki stopniu zasady wynikające z art. 7 k.p.a. były przestrzegane w procesie rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego M. S. zmarła, do udziału w sprawie wstąpili jej następcy prawni, to jest W. K., K. S., G. L., J. K. i E. P. (Skarżący). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Przed przystąpieniem do analizy zarzutów podniesionych w skardze konieczne jest w ocenie sądu rozpoznającego sprawę poczynienie kilku uwagą o charakterze ogólnym, dotyczących pojęcia sprawy administracyjnej. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że na pojęcie sprawy administracyjnej składają się elementy konstytutywne oraz elementy realne. Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej to norma uprawniająca do konkretyzacji prawa oraz norma konkretyzowana, to jest norma, mająca postać abstrakcyjną, którą określony organ winien zastosować w razie zaistnienia określonego stanu faktycznego, przy czym zastosowanie tej normy odbywa się poprzez wydanie aktu administracyjnego. Oznacza to, że możliwe jest wydanie zarówno aktu przyznającego stronie określone uprawnienie lub nakładającego na stronę określony obowiązek jak i poprzez wydanie aktu odmawiającego przyznania stronie określonego uprawnienia lub nałożenia na nią określonego obowiązku. Weryfikacja elementów stanu faktycznego objętych hipotezą normy konkretyzowanej stanowi sedno procesu jurysdykcyjnego. Elementy realne sprawy administracyjnej to podmioty stosunku administryjnoprawnego to jest podmiot czynny (organ uprawniony z mocy normy kompetencyjnej do wydania rozstrzygnięcia) oraz podmiot bierny (będący adresatem rozstrzygnięcia), którym w tym przypadku jest Skarżąca. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się również fakty sprawy, czyli stan faktyczny od którego zależy możliwość podjęcia rozstrzygnięcia (zastosowania normy kompetencyjnej) i stan faktyczny od którego zależy rozstrzygnięcie (czyli stan faktyczny objęty hipotezą normy konkretyzowanej). W sprawie poddanej kontroli Sądu M. S. sprecyzowała ostatecznie swoje żądanie w piśmie z 4 stycznia 2012 r. , wnosząc o dokonanie na jej rzecz zwrotu nieruchomości będącej własnością jej poprzednika prawnego w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Sposób skonkretyzowania wniosku skierowanego do organu administracji skutkował koniecznością zbadania przez organy czy istnieje norma uprawniająca je do konkretyzacji prawa (w tym przypadku do rozstrzygania co do ewentualnego zwrotu nieruchomości), norma podlegająca konkretyzacji (w tym przypadku wyznaczona treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 216 tejże ustawy) oraz do zbadania stanu faktycznego sprawy, to jest do zbadania, czy zaistniały stan faktyczny uprawnia je do przyznania czy też odmówienia przyznania wnioskodawczyni określonego uprawnienia. W konsekwencji, organy zobowiązane były do zbadania z jakich przyczyn poprzednik prawny M. S. utracił prawo własności nieruchomości a następnie do zbadania, czy okoliczności te odpowiadają stanowi faktycznemu wynikającemu z przepisów art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 216 u.g.n. Oznacza to, że żądanie M. S. sprecyzowane w piśmie z 4 stycznia 2012 r. wyznaczyło zakres sprawy administracyjnej podlegającej rozstrzygnięciu przez organy. W tym zakresie, to jest w zakresie wyznaczonym żądaniem M. S. sprecyzowanym w piśmie z 4 stycznia 2012 r. sąd uznaje rozstrzygnięcie organów obu instancji za prawidłowe. Organy prawidłowo przyjęły, że stan faktyczny sprawy, to jest fakt objęcia Nieruchomości działaniem dekretu uniemożliwia zastosowanie w sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Brak możliwości zastosowania w sprawie normy wynikającej z art. 136 ust. 3 u.g.n. oznaczał, że brak jest jednego z elementów składających się na pojęcie sprawy administracyjnej, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżąca zarówno na etapie odwołania jak i na etapie skargi do sądu zarzucała organom naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzuty te są bezpodstawne. Jak już wyżej wskazano, zakres sprawy administracyjnej, a co za tym idzie zakres ustaleń faktycznych, wyznaczony został żądaniem Skarżącej. W tym zakresie ustalenia faktyczne zostały przez organy poczynione prawidłowo : organy ustaliły, że przedmiotowa Nieruchomość objęta była działaniem dekretu, nie może więc był uznana za nieruchomość wywłaszczoną w znaczeniu art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 u.g.n. W ocenie sądu, zarzuty Skarżącej zmierzają w głównej mierze do wskazania, że organy zaniechały wyjaśnienia jej, że w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. nie będzie mogła odzyskać prawa własności Nieruchomości. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu wskazać należy, że istotnie zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego jak również do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i do udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W związku z powyższym Sąd podkreśla, że prawo do informacji (art. 9 k.p.a.) nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż ograniczone jest tylko i wyłącznie do praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem organ nie miał obowiązku informowania o wszystkich możliwych . Co więcej naruszenie tej zasady przejawia się w: odmowie udzielenia informacji stronie, bądź nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej lub udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Skutki prawne udzielenie nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony, dlatego też aby mogła powoływać się na wadliwe działania powinna zadbać o to, aby organ udzielił informacji w formie pisemnej. W przedmiotowej zaś sprawie skarżąca o udzielenie takich informacji się nie zwracała. Dodatkowo wskazać należy, że z akt administracyjnych przedłożonych sądowi wynika, że M. S. dążyła jeszcze przed złożeniem pism z 12 października 2010 r. i 31 maja 2011 r. do zastosowania w stosunku do Nieruchomości procedury stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z [...] lipca 2009 r. odmawiającej wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że orzeczenie, o stwierdzenie nieważności którego M. S. wnosiła wydane było w stosunku do innej nieruchomości i w stosunku do osoby, która nie była poprzednikiem prawnym M. S.. Skarga M. S. na powyższą decyzję SKO oddalona została prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z 10 grudnia 2009 r. I SA/Wa 1528/09. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika również, że poprzednik prawny M. S. nie składał wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, w konsekwencji nie został wydany żaden akt administracyjny rozstrzygający taki wniosek. Uwzględniając powyższego okoliczności nie można zarzucać organom postępowania, że w tej konkretnej sprawie, będącej następstwem wniosku o zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. naruszyły przepisy postępowania i zaniechały obowiązku dokładnego wyjaśnienia zakresu żądania M. S. czy też wskazania jej, jakie czynności powinna podjąć, by nie odzyskać prawo własności Nieruchomości. Końcowo sąd wskazuje, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania pozostają poza zakresem niniejszej sprawy. Organy wydając rozstrzygnięcie nie stosowały art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji nie mogły go naruszyć ani przez błędną wykładnię ani też na skutek wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych. Z uwagi na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.