I SA/Wa 1057/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skarg J. S., W. N. i J. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez S. B. i J. S. oraz Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r. (nr: [...]), w punkcie pierwszym decyzji umorzył postępowanie z odwołania S.B. i J. S., zaś w pkt drugim uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej jako: rozporządzenie) decyzji stwierdzającej, że nieruchomość będąca byłą własnością J. N., tworząca zespół dworsko — parkowy, stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]o pow. [...] ha, ujawniona w dawnym wykazie hipotecznym nr [...]nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako: dekret) wystąpili W. N. i J. N. ( następcy prawni byłego właściciela). Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1, że obszar o pow. [...] ha, obejmujący teren mieszkalny z budynkiem dawnego dworku, pochodzący z "[...]", stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu; w pkt 2, że obszar o pow. [...] ha, stanowiący pozostałą część działki ewidencyjnej nr [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Odwołanie od pkt 1 decyzji Wojewody [...] wnieśli S. B., J. S. oraz Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. Rzpoznając złożone odwołanie Minister w pierwszej kolejności wskazał, że postępowanie wszczęte na wniosek W. N. i J. N. ma za przedmiot część działki oznaczonej w aktualniej ewidencji gruntów nr [...], pochodzącej z dawnego majątku ziemskiego pn. [...]. Interes prawny w sprawie ustalenia, czy nieruchomość (jej część) nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu mają jedynie: dawni właściciele (ich następcy prawni), Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci; jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz te podmioty, których tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości nie są chronione normą zawartą w art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece. Stroną postępowania nie będą więc osoby fizyczne, które zawarły z aktualnym właścicielem odpłatną umowę cywilnoprawną na korzystanie z nieruchomości. Tym samym organ doszedł do przekonania, że S. B. i J. S., tj. najemcom budynków posadowionych na działce będącej przedmiotem żądania następców prawnych J. N., nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, stąd na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 Kpa zdecydowano o umorzeniu postępowania odwoławczego w tym zakresie. Rozpatrując natomiast odwołanie Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa W., będącego aktualnym właścicielem działki o nr ewid. [...] organ wskazał, że żaden dokument zgromadzony w sprawie nie dowodzi, by podstawą prawną przejęcia majątku ziemskiego pn. [...] był przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organ odwoławczy uzupełnił w tym zakresie materiał dowodowy i wystąpił do Starostwa Powiatowego we W., Urzędu Gminy w K., Archiwum Państwowego w K., Sądu Rejonowego w J., Archiwum Akt Nowych w W. oraz wnioskodawców o nadesłanie wszelkich dokumentów, z których wynikałaby podstawa przejęcia majątku W. na rzecz Skarbu Państwa. Z Archiwum Państwowego w K. pozyskano: Ewidencję protokołów przejęcia majątków na reformę rolną 1945-1946, gdzie pod poz. [...] figuruje [...]; Protokół w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów wchodzących w skład majątku [...], gminy [...], powiatu [...] w związku z wykonaniem Dekretu PKLWN z dnia 6.9.1944r. z dnia 5 maja 1945r.; Orzeczenie Powiatowego Urzędu Ziemskiego we W. z dnia [...] listopada 1945r. w sprawie zatwierdzenia klasyfikacji i szacunku gruntów oraz inwentarzy nabytych przy parcelacji majątku [...]. Sąd Rejonowy we W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych nadesłał do akt sprawy m. in. odpis pisma Prezesa Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 28 września 1945r. [...], którym na podstawie art. 2 cz. 1 dekretu PKWN z dnia 6.IX. 1944 r. delegowano Referendarza Wydziału Prawnego do "zeznania wniosku w księdze wieczystej majątku [...], o przeniesieniu tytułu własności tego majątku z dotychczasowego właściciela N. J. na Skarb Państwa". Z zespołu archiwalnego Nr [...] Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych w Warszawie 1945-1951 przekazane zostały przez Archiwum Akt Nowych w W. następujące dokumenty, w który cli widnieje omawiany majątek: "Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6.IX.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stan na dzień 1 stycznia 1948r. [województwo [...], powiat [...]]", "Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6.IX.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stan na dzień 15 grudnia 1949r. [województwo [...], powiat [...]]" "Wykaz państwowych nieruchomości. Stan na dzień 1 stycznia 1951 r. ". W żadnym z pozyskanych dokumentów nie oznaczono litery e) art. 2 ust. 1 dekretu jako podstawy prawnej nacjonalizacji nieruchomości ziemskiej J. N.. Organ odwoławczy wskazał, że orzekanie w sprawach podpadania danej nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu zostało powierzone administracji państwowej i kompetencja ta pozostawała zawsze w sferze legitymacji organu stopnia wojewódzkiego. Zatem gdy przejęcie nieruchomości ziemskiej nastąpiło na innej podstawie niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, Wojewoda nie może orzekać w sprawie. Konsekwencją stwierdzenia, że żaden z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania (zarówno przed organem I instancji, jak i w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed Ministrem) nie potwierdza, by przejęcie majątku ziemskiego pn. [...] na własność Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, była konieczność uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r. i umorzenia postępowanie przed organem pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. S. oraz w zakresie pkt 2 zaskarżonej decyzji W. N. i J. N. J. S. wniósł o pozostawienie go obok Lasów Państwowych na prawach strony oraz o prowadzenie postępowania w oparciu o zgromadzone materiały dowodowe, w tym zeznania świadków. W. N. i J. N. zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., nr 3, p. 13) poprzez ich błędne nie zastosowanie w sprawie, i nie orzeczenie merytorycznie w przedmiocie nie podpadania nieruchomości objętej wnioskiem pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i błędne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wskutek pominięcia, że skutki prawne tego przepisu następowały z mocy samego prawa bez konieczności dokonywania dalszych czynności faktycznych lub prawnych w stosunku do wszystkich nieruchomości ziemskich należących do jednego właściciela spełniających przesłanki stosowania tego przepisu, w tym normę obszarową, z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. z dniem 13 września 1944 r. i uznanie, że do prowadzenia postępowania konieczne jest istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe stosowały art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego pominięcie pomimo tego, że w zarząd państwowy przez Powiatowy Urząd Ziemski działający w imieniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych została objęta cała nieruchomość ziemska J. N. pod nazwą "[...] " o czym świadczą takie dokumenty urzędowe jak: odpis z wykazu hipotecznego "[...] " z [...].V.1957r., nr Rep. [...];odpis z wykazu hipotecznego nr 28 "[...] " z [...].03.2015r.; protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej w dniu [...].11.1945r. w W.; zeznania świadków w niniejszej sprawie; polskie obywatelstwo i polska narodowość J. N. 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: -art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. umorzenie postępowania w sprawie, z uwagi na jego rzekomą bezprzedmiotowość, mającą polegać na braku możliwości orzekania przez organ w sprawie, z uwagi na przejście nieruchomości z mocy prawa na Skarb Państwa na podstawie innej litery art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez badania przesłanek stosowania tego przepisu do objętej postępowaniem administracyjnym nieruchomości; -art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne zgromadzenie i nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. błędne ustalenie, że nieruchomość nie została faktycznie przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a na podstawie tego samego dekretu ale innej litery art. 2 ust. 1, 2. Mając powyższe na uwadze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. w pkt 2 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 września 2017 r. obie skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargi okazały się bezzasadne. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Przedmiotem decyzji poddanej kontroli sądu są dwie kwestie: umorzenie postępowania z odwołania S. B. i J. S. oraz uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. i umorzenie postępowania przed organem I instancji w sprawie dotyczącej stwierdzenia czy nieruchomość ujawniona w dawnym wykazie hipotecznym nr [...] "[...]" podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. Nr 3, poz. 13 dalej dekret). Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania na wstępie należy wskazać, że legitymacja procesowa, określona w art. 28 Kpa, oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. A zatem podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Interes prawny w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1390/98) Na każdym etapie postępowania administracyjnego podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądanie pochodzi od strony. Tak więc , przed rozpoznaniem odwołania niezbędne było zbadanie przez organ drugiej instancji legitymacji procesowej wnoszących ten środek zaskarżenia. Jak ustalił organ , na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie, S. B. i J. S. przysługuje jedynie prawo najmu lokalu znajdujących się w budynku zlokalizowanym na przedmiotowej działce nr [...]. Najem jest umową dotyczącą czasowego korzystania z cudzych rzeczy. Stosunek stron umowy najmu ma charakter zobowiązaniowy, tzn. wywołujący skutki tylko między nimi. Możliwość bycia stroną postępowania przysługuje osobom, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Przymiot strony nie przysługuje natomiast podmiotom, którym przysługują prawa zobowiązaniowe względem tych nieruchomości np. wynikające z umowy najmy lub prawo zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomość. Tym samym S. B. i J. S. jako najemcy lokali nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym podpadania określonej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, co skutkuje brakiem przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu. Samo doręczenie decyzji konkretnej osobie nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy - istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Słusznie zatem zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że organ rozpatrujący odwołanie może podjąć jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 Kpa. w sytuacji, gdy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, a mianowicie ma obowiązek umorzenia zainicjowanego przez nią postępowania. W konsekwencji sąd nie mógł oceniać zarzutów podniesionych przez J. S., które dotyczyły kwestii merytorycznych. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonej decyzji tj. uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania – stanowisko organu również należy uznać za prawidłowe. Organ administracji uznał, że z akt archiwalnych sprawy nie wynika, iż majątek J. N. został przejęty na podstawie lit e) art. 2 powołanego dekretu z 1944 r., bowiem żadne dowody zgromadzone w sprawie, a szczegółowo opisane przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wskazują, iż podstawę przejęcia stanowiła lit. e) tego dekretu. Skarżący W. N. i J. N. kwestionuje te ustalenia, wskazując na brak ustalenia przez organ jako faktycznej podstawy przejęcia majątku "[...]" lit. e) wskazanego dekretu. Skarżący podnieśli, poprzednik prawny skarżących był obywatelem polskim, a przejęta nieruchomość spełniała normę obszarową. W tym miejscu należy jednak wskazać, że organ administracji, aby mógł rozpoznać sprawę administracyjną, musi posiadać w tym zakresie kompetencję, na co wskazuje art. 19 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przy czym w orzecznictwie przepisy o właściwości określa się jako bezwzględnie obowiązujące (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 1995 r., sygn. akt II SA/Lu 2409/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 161, z dnia 12 lipca 1994 r., sygn. akt II SA 781/93, OSP 1995, nr 1, poz. 25, z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2131/94, niepubl. i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 160/13, LEX nr 1340435). Doktryna prawa administracyjnego wskazuje z kolei, że organ administracji publicznej powinien przestrzegać swojej właściwości szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II FW 2/13, publ LEX nr 1318879 "Badanie właściwości jakiegokolwiek organu administracyjnego w sprawie należy zacząć od ustalenia właściwości rzeczowej (merytorycznej)" (Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 1 lutego 2015 r, LEX OMEGA). W sytuacji, gdy organ administracji publicznej prowadzi sprawę, a następnie dojdzie do przekonania, że nie jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu. Z tym wyjątkiem, że jeśli sprawa należy do kategorii spraw, które należą do właściwości sądu powszechnego organ prowadzący postepowanie zobowiązany jest umorzyć postępowanie, na podstawie art. 105 kpa. Inaczej mówiąc bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W związku z powyższym właściwość rzeczowa organu nie może być w żaden sposób dorozumiana, lecz musi wynikać z przepisu prawa – chyba, że taka konstrukcja celowo jest wprowadzana przez ustawodawcę (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OW 32/06, LEX nr 289007). Możliwość rozpoznania konkretnej sprawy musi zostać ustalona przez organ w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. W przypadku bowiem wadliwego ustalenia w tym zakresie, decyzja zostanie dotknięta wadą nieważności – art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ocenie organu podlegał archiwalny materiał dowodowy, dotyczący przejęcia na własność Państwa wskazanej nieruchomości. Z zachowanych dokumentów archiwalnych ( w szczególności z odpisu księgi wieczystej nieruchomości "[...] wynika, że podstawą przejęcia był "art. 2 cz. I dekretu z dnia 6 września 1944 r." Również w innych dokumentach archiwalnych nie ma podanej jako podstawy przejęcia lit. e) dekretu. A w aktualnym stanie prawnym organ administracji ma prawo orzekać tylko w drodze decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) tylko wtedy, gdy orzeka czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.)( por. Uchwała NSA sygn. akt OPS 3/10 z 11 stycznia 2011 r.) Organ orzekający nie był zatem uprawniony domniemywać podstawy prawnej przejęcia majątku - tak jak żądają skarżący. Reasumując, organ prawidłowo umorzył postępowanie w pkt II decyzji, w oparciu o art. 105 kpa. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.