I SA/Wa 1083/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz U. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania U. P. świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wyżej opisaną decyzją organ l instancji, odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. C., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2015 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność datuje się od [...] września 2012 r. W uzasadnieniu organ pomocowy jako jedyną przesłankę odmowy przyznania świadczenia wskazał okoliczność, iż wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, jednakże jej niepełnosprawność istnieje od 77 roku życia i z tego powodu nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2021 r. W ocenie Kolegium, pogląd organu I instancji co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być uznany za prawidłowy i tym samym stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zaistniała inna przesłanka negatywna do przyznania wnioskowanego świadczenia. Bezspornie U. P. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W aktualnie obowiązujących przepisach istnieje zatem przeszkoda do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na decyzję Kolegium U. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wykluczona jest możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, - prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczym wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2020 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie U. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej powoływanej "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie, organy obydwu instancji odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ich stanowisko było jednakże umotywowane odmiennie. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w realiach sprawy zrealizowała się negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., polegająca na powstaniu niepełnosprawności matki skarżącej po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przedstawiło z kolei argumentację, iż decydujący dla rozstrzygnięcia jest fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska organu pierwszej instancji, należy wskazać, iż sądy administracyjne jednoznacznie stoją na stanowisku, w jaki sposób należy interpretować art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, w zależności od wieku w jakim powstała przyczyna ich niepełnosprawności. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Należy przyjąć, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostaje zgodny z Konstytucją RP w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu wyłącznie do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji powyższego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako mające swoją częściową podstawę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uznać za wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy. Po rozważeniu powyższego problemu ocenie poddać należało stanowisko organu odwoławczego, który wskazał jako negatywną przesłankę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, posiadanie przez nią uprawnienia do zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1297). Natomiast z dyspozycji art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasiłku dla opiekuna, osobie uprawnionej przysługuje wybrane przez nią jedno z tych świadczeń, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zdaniem sądu, za trafny uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1b w związku z art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna, pomimo złożenie razem z tym wnioskiem wyraźnego oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. Rozwinięcie powyższej oceny należy poprzedzić konstatacją, iż w okolicznościach badanej sprawy nie jest sporne, że w razie zbiegu uprawnień do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego, strona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Norma prawna wynikająca z treści art. 17 ust. 5 pkt 1b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyraźnie statuuje uprawnienie do jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną. Odnosząc się do powyższej kwestii wypada zauważyć, iż kwestia proceduralnych możliwości dokonania przez stronę uprawnioną wyboru na gruncie art. 27 ust. 5 u.ś.r., a tym samym usunięcia przeszkody do przyznania świadczenia, o której stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w okolicznościach niniejszej sprawy zachowują aktualność. Zagwarantowanie osobie uprawnionej do świadczeń wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie może polegać na wymaganiu rezygnacji z przyznanego świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że wybrane przez stronę świadczenie rzeczywiście zostanie jej przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego przez nią, stawia ją bowiem w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia ze strony organów administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia (zob.: wyroki NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18; z 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19; z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2122/20; z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20, a także z 4 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 304/21). Przy czym na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone przez NSA w ostatnim z przytoczonych wyroków z 4 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 304/21 NSA, że "już z samego faktu złożenia wniosku o przyznanie jednego ze świadczeń wskazanych w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., w sytuacji opisanej w nim kolizji z innym realizowanym już uprawnieniem, może wynikać dostatecznie uzewnętrzniona wola strony, zarówno w zakresie dokonania wyboru jednego spośród zbiegających się świadczeń, jak i w zakresie rezygnacji z wcześniej przyznanego świadczenia, to jednak w razie istnienia wątpliwości w tej kwestii, powinnością organu jest wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony (art. 63 § 2 Kpa w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). W takiej sytuacji obowiązki organu mają swe źródło także w zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto w czuwaniu aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody (art. 9 Kpa). Należyte wypełnienie powyższych obowiązków przez organy czyni zadość zasadzie procedowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa)". W świetle powyższych rozważań uznać należy, że pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, wobec oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogło stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia. Mając na uwadze zasygnalizowane powyżej naruszenia przez organy w niniejszej sprawie prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Natomiast niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne służy kontroli legalności decyzji (art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sadów administracyjnych). W postępowaniu tym bada się zatem prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz ich ocenę sformułowaną w zaskarżonym akcie. Sąd nie zastępuje organu w rozstrzyganiu sprawy. Z tych względów wniosek zawarty w skardze o przyznanie przez sąd skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł zostać uwzględniony. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące spełnienia wymogów wskazujących na możliwość skorzystania przez skarżącą z prawa wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce zasiłku dla opiekuna . W dalszej kolejności w ponownie prowadzonym postepowaniu organy będą zobowiązane ustalić, czy w sprawie zachodzą pozostałe przesłanki umożliwiające przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.