I SA/Wa 1085/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej jako kpa) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...]. Tą ostatnią decyzją na podstawie art. 105 § 1 kpa minister umorzył postępowanie z wniosku A. B. (dalej jako skarżąca) o stwierdzenie nieważności decyzji "komunalizacyjnej" Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] orzekającej, że na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej jako ustawa) z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe obejmujące nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...], o nieurządzonej księdze wieczystej, ozn. w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jako działka nr [...] o powierzchni 0,7976 ha stało się z mocy prawa, własnością Gminy [...]. Powołując się na treść art. 28 kpa i orzecznictwo sądowoadministracyjne w uzasadnieniu ww decyzji minister wskazał, że ww postępowanie jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina a ponadto, wyjątkowo, tylko taki podmiot który wykaże, iż ma wykluczający komunalizację tytuł prawny do objętej ww postępowaniem nieruchomości. Dalej minister podał, że tylko taki podmiot może być również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w tym zakresie. Organ podkreślił, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżącej przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości położonej przy ul [...] w [...], ozn. jako działka nr [...]. Podał, że przedstawione mu dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, iż na dzień 27 maja 1990 r. skarżącej lub jej poprzednikom prawnym, przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, sam również działając z urzędu nie znalazł dowodu potwierdzającego interes prawny po stronie skarżącej. W tym zakresie organ podał, iż objęta wnioskiem działka nr [...] położona w obrębie [...] miasta [...] została utworzona z połączenia działek nr [...] i [...] (pismo Starostwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]). Stanowi ona własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87, z późn. zm.) a przejście własności nieruchomości na Skarb Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich następowało z mocy prawa i organy administracji nie wydawały w tym zakresie żadnych orzeczeń. Stąd też uznał, że ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu tego dekretu, nie może nastąpić przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1974/11). Organ wyjaśnił także, że właścicielką działki nr [...] była J. D., która aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1978 r. zdała ją na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], a także zapisami w rejestrze gruntów tom III (aktu tego jednak dotychczas nie odnaleziono). Organ podał także, że w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt [...] ustalono, iż w zakresie spornej nieruchomości obecnie funkcjonują dwie księgi wieczyste: KW Nr [...] obejmująca działki [...] i [...], w której jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa oraz KW Nr [...] obejmująca działkę [...] (powstałą z połączenia działek [...] i [...]), w której jako właściciel została wpisana Gmina [...]. Z powyższego organ wywiódł, iż nieruchomość ozn. jako działka nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. nie była własnością osoby fizycznej, zatem skarżącej nie można uznać za stronę postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie że: • aktem z dnia [...] grudnia 1978 r. J. D. zdała na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...], podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności: wypis z rejestru gruntów nr [...] z dnia [...] maja 1980 r. oraz decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] maja 1980 r., uzasadnia wniosek przeciwny, albowiem z treści w/w dokumentów wynika, że na dzień 15 maja 1980 r. - spadkodawczyni skarżącej była właścicielem zarówno działki o nr [...], jak i działki o nr [...]; • twierdzenie skarżącej o nieistnieniu aktu zrzeczenia z dnia [...] grudnia 1978 r. jest gołosłowne, 2. art. 28 kpa poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej A. B. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu podczas gdy całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przemawia za tym, iż skarżącej jako następczyni prawnej J. D. przysługuje status strony postępowania; 3. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy uskarżonej decyzji organu I stopnia i zaaprobowanie błędnego założenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.; 4. art. 127 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ odwoławczy niniejszej sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania; 5. art. 107 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz rozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa oraz art. 152 ppsa skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ prawidłowo ocenił, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak prawidłowo zauważył organ orzekający w sprawie, dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie następującej z mocy prawa komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 cytowanej ustawy postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, iż jej poprzedniczka prawna nie zrzekła się działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa ale jednocześnie nie przedstawia dowodów wskazujących na to, iż była ona właścicielką ww nieruchomości w maju 1990r. Zarówno znajdujące się w aktach administracyjnych akty notarialne zrzeczenia się nieruchomości z [...] października 1975r. i z dnia [...] kwietnia 1979r. jak i decyzja z dnia [...] maja 1980r. wyrażające zgodę na zrzeczenie się działki nr [...] – nie operują powierzchnią ani numeracją działki objętej wnioskiem tj. działki nr [...]; a aktu zrzeczenia się z dnia [...] grudnia 1978r. nie odnaleziono. Analiza wszystkich ww dokumentów w powiązaniu z innymi okolicznościami sprawy prowadzi do wniosku, ze w ramach kompetencji organu administracji nie mógł on, poza poczynionymi negatywnymi ustaleniami, przyjąć jako uzasadnione stanowiska forsowanego przez stronę skarżącą. W tym zakresie trzeba podkreślić, że w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada domniemania zgodności wpisów zawartych w księdze wieczystej ze stanem rzeczywistym. Wynika ona z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten ustanawia zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencjami tej zasady są dwa domniemania: po pierwsze - domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, i po drugie - domniemanie nieistnienia praw wykreślonych z księgi wieczystej. Ani organy administracji ani sądy administracyjne nie są legitymowane do kwestionowania we własnym zakresie treści wpisów prawa własności zawartych w dziale II księgi wieczystej. Zarzuty odnośnie do prawidłowości treści wpisów w księdze wieczystej rozstrzygane są w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 10 ww ustawy o księgach wieczystych i hipotece - w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Jak wynika z akt sprawy, z powództwem takim (o uzgodnienie treści księgi wieczystej) skarżąca wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...], który wyrokiem zapadłym w sprawie [...] powództwo to oddalił. Nie odnosząc się szczegółowo do podstaw odmowy uwzględnienia ww roszczenia (vide akta administracyjne) należy wskazać, iż w uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał jedynie, iż zrzeczenie datowane na [...] października 1975 r prawdopodobnie nie dotyczyło działek [...] i [...]. Powyższe nie dowodzi w żadnej mierze, iż poprzedniczka prawna skarżącej była właścicielką ww działki [...] w dacie mającej z mocy samego prawa komunalizacji. Skoro dla ww nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] (powstałej z połączenia z inną działką po nr [...]) została założona księga wieczysta ( a jak wynika z akt sprawy – nawet dwie księgi wieczyste) to dowód na okoliczność posiadania tytułu prawnego do ww działki w dacie 27 maja 1990r. obciąża skarżącą. Podkreślić jednak należy, że organ administracji nie ma żadnych kompetencji do podważania we własnym zakresie wpisów wynikających z ksiąg wieczystych a także, wbrew zarzutom skargi, nie może swojego stanowiska opierać na archiwalnych wypisach z ewidencji gruntów i budynków. Podmiotowa treść wpisów w ewidencji gruntów i budynków nie może bowiem w postępowaniu administracyjnym podważać treści wpisów objętych wiarą publiczną ksiąg wieczystych. Wyższość danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do danych ujawnionych w księdze wieczystej ma miejsce jedynie w zakresie określenia parametrów nieruchomości tj. wpisów dokonywanych w dziale I ksiąg wieczystych, a już nie ma zastosowania co do wpisu prawa własności zawartego w dziale II kw. Trzeba w tym kontekście podkreślić, że wg ustaleń ww Sądu Rejonowego w [...] – akt zrzeczenia z [...] października 1975 r prawdopodobnie dotyczył działek nr [...] i [...], jednak w prowadzonej dla tych działek księdze wieczystej J. D. nadal wpisana (jest) była jako właścicielka - a z kolei wg danych z ewidencji gruntów i budynków ich właścicielem pozostaje Skarb Państwa. Sporów natury cywilistycznej dotyczących ustalenia prawa własności nieruchomości organy administracji nie rozstrzygają. Nie mają zatem kompetencji do samoistnego ustalenia, czy poprzedniczka skarżącej była w dacie komunalizacji właścicielką jakichkolwiek nieruchomości w tym w szczególności właścicielką działki nr [...]. Wykazanie ww okoliczności obciąża zatem skarżącą a jej argumenty okazały się niewystarczające do uwzględniania skargi. Uwzględniając powyższe, tj. okoliczność niewykazania tytułu prawnego do działki nr [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Umorzenie postępowania z powodu braku przymiotu strony w okolicznościach niniejszej sprawy nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przywołanych w skardze przepisów procedury. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom art. 107 par 3 kpa a organ nie przekroczył zasad postępowania dowodowego w tym w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów.