I SA/Wa 1105/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...]w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r., nr [...] o odmowie dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia [...] w [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń , utrzymało w mocy postanowienie z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] grudnia 2013 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek P. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W dniu [...] października 2015 r. do Ministra wpłynął wniosek Stowarzyszenia vw [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanych orzeczeń. Postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...] w [...], z uwagi na brak interesu prawnego ww. podmiotu w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż interes prawny członków Stowarzyszenia i mieszkańców wynika z prowadzonych przez Urząd Miasta postępowań dotyczących sprzedaży lokali. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister przytoczył treść art. 28 kpa. Wyjaśnił, że "interes prawny" w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Organ podniósł, że zgodnie z utrwaloną w powyższym zakresie linią orzeczniczą, stronami postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji wydanych na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy są obecnie podmioty, którym przysługuje tytuł rzeczowy (m. in. własność, użytkowanie wieczyste) do nieruchomości objętej żądaniem wnioskodawców. W związku z powyższym stronami takiego postępowania są osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy, właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku zabudowanego gruntu także właściciele lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu. Za stronę w takim postępowaniu nie można natomiast uznać osób korzystających z nieruchomości dekretowych m.in. na podstawie stosunku najmu, bowiem nie mają one interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem nie posiadają statusu strony w postępowaniach nadzorczych (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2005r., sygn. akt I SA 2560/03). Biorąc pod uwagę powyższe organ nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawcy, iż ochrona interesu prawnego osób korzystających z nieruchomości dekretowych na podstawie stosunku najmu wynika z "ochrony przed zmianą umowy najmu a w szczególności przed istotną zmianą jaką jest zmiana strony umowy najmu, która skutkuje zmianą statusu najemcy/mieszkańca/posiadacza zależnego". Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeśli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z treści § 2 przepisu wynika, iż organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Organ nadzoru podkreślił, że skoro lokatorzy, których ochrona praw stanowi cel statutowy Stowarzyszenia nie mają interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym, to i Stowarzyszenie nie może zostać na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa dopuszczone do udziału w tym postępowaniu. Minister wskazał, że między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Krakowie z 18 lipca 2014 r., II SA/Kr 609/14, lex nr 1515142). Organ wyjaśnił, że przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, lex nr 501062). Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron. Minister wskazał, że jak wynika z analizy statutu Stowarzyszenia [...] celem działalności przedmiotowego Stowarzyszenia jest przede wszystkim ochrona prawa lokatorów budynku znajdującego się przy ul. [...], co nie uprawnia do udziału w przedmiotowym postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. skargę złożyło Stowarzyszenie [...] w [...]. Stowarzyszenie podniosło, że występuje do organu prowadzącego sprawę jako reprezentant interesu społecznego i prawnego, z uwagi na szereg wątpliwości w procedowanej sprawie, aby zapobiec ewentualnemu niezgodnemu z zasadami współżycia społecznego i uchybiającemu porządkowi publicznemu przejęciu majątku Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, że przepis art. 31 § 1 kpa nie stanowi, że organizacja społeczna musi wykazać interes prawny do udziału w postępowaniu. Warunkiem koniecznym do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest wykazanie związku z celami statutowymi organizacji i istnienie interesu społecznego. Powyższe przesłanki zostały spełnione. Stowarzyszenie wskazało, że nie kwestionuje prawa rzeczowego do nieruchomości. Jednakże od ponad 60 lat od wpisania do księgi wieczystej nie było ono przez wnioskodawców lub spadkodawców stosowane. Ponadto, uwzględniając szereg wątpliwości występujących w tej konkretnej sprawie, w sposobie dojścia do prawa rzeczowego strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności decyzji Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział Karny w uzasadnieniu do postanowienia z [...] marca 2016 r. doszedł do przekonania, że w tym przypadku może występować szereg okoliczności prawnych wymagających zbadania na drodze: postępowania cywilnego, administracyjnego i karnego, co w ocenie skarżącego, wynika z postanowienia załączonego do skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak wynika z treści tego przepisu organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, 2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) przemawia za tym interes społeczny. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, lex nr 504829). Organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, lex nr 1251768). To na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu, w odniesieniu do ściśle określonego przedmiotu ochrony prawnej, ze względu na który organizacja domaga się udziału w sprawie. Rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 kpa stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych wystąpiło Stowarzyszenie [...] w [...]. Jako podstawę prawną wniosku Stowarzyszenie powołało art. 31 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazano na cele statutowe tj.: ochrona interesu prawnego, finansowego i społecznego w miejscu zamieszkania w szczególności członkom Stowarzyszenia, mieszkańcom kamienicy przy ul. [...] jako najemcom – posiadaczom zależnym oraz ich reprezentowania. Zgodnie ze statutem (§ 7 statutu) celem Stowarzyszenia jest: 1) ochrona interesu prawnego, finansowego i społecznego w miejscu zamieszkania w szczególności członkom Stowarzyszenia, mieszkańcom kamienicy przy ul. [...] jako najemcom – posiadaczom zależnym, 2) reprezentowanie osób o których mowa w pkt pierwszym, 3) dbałość o utrzymanie ogólnej czystości, 4) zapewnienie osobom, o których mowa w pkt 1), będącym na skraju ubóstwa lub osobom niepełnosprawnym wsparcia w ramach istniejących przepisów przy współpracy z publicznymi i niepublicznymi organizacjami wspierania i pomocy społecznej. Analiza statutu w zakresie pkt 1) i 2) przekonuje, że Stowarzyszenie działa na rzecz jego członków i osób zamieszkałych w kamienicy przy ul. [...] – najemców lokali, a nie w interesie społecznym, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast pozostałe cele statutowe nie mają żadnego związku z postępowaniem o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych. Słusznie wskazał organ nadzoru, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, lex nr 501062, a także J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Sąd podziela ten pogląd. Jest on utrwalony w doktrynie i orzecznictwie i trafnie powołał się na niego organ. Jak wynika z wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy, mieszkańcy kamienicy przy ul. [...] wystąpili z wnioskami o wykupienie lokali. Obawiają się zmiany umów najmu i obciążeń finansowych z tym związanych. Stanowisko to w powiązaniu z głównym celem statutowym Stowarzyszenia [...] oznacza, że Stowarzyszeniu chodzi o ochronę interesu mieszkańców budynku przy ul. [...]. Podnieść należy, że między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym sprawy innej osoby (wyrok NSA z 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 125/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 154). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych nie dotyczy ani interesu prawnego, ani sfery obowiązków lokatorów - najemców lokali w budynku. Ochrona praw najemców lokali, będąca jednym z celów statutowych Stowarzyszenia, wiąże się z przepisami ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. 2016 r. poz.1610 t.j.) oraz z przepisami Kodeksu cywilnego. Nie jest zatem żadną z przesłanek materialnoprawnych dopuszczenia do udziału w sprawie, w której przedmiotem jest żądanie stwierdzenia nieważności orzeczeń odmawiających przyznania prawa własności czasowej na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Zarówno z przepisów dekretu ani z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, jak również z przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących najmu lokali, nie wynika, aby prawa czy uprawnienia lokatorów - najemców lokali w budynkach objętych przepisami dekretu warszawskiego miały wpływ na sposób załatwienia takiej sprawy. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 743/07. Skoro lokatorzy, których ochrona praw stanowi podstawowy cel statutowy Stowarzyszenia [...] w [...] nie mają interesu prawnego w postępowaniu, to i samo Stowarzyszenie nie może zostać na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa dopuszczone do udziału w tym postępowaniu. Żądanie bowiem organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a to oznacza, że musi zachodzić merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji społecznej, a nie tylko powiązanie faktyczne. Tym bardziej żądanie takie nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.