I SA/Wa 1124/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Mirosław Gdesz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] maja 2012 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez kuratora nieznanego z miejsca pobytu B. N. – adw. M. M. na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2011 r. zwiesił z urzędu prowadzone przed nim postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia mocy prawa, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną - krajową (al. [...]). Powodem zawieszenia postępowania była konieczność ustanowienia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu właściciela nieruchomości – B. N. Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie, wskazując na ustanowienie dla ww. strony przez Sąd Rejonowy w J., postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...], kuratora w osobie adw. M. M. Na postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. kurator nieznanego z miejsca pobytu B. N. wniosła zażalenie, podnosząc, że podjęcie zawieszonego postępowania było co najmniej przedwczesne, a to z uwagi na nieuprawomocnienie się postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] marca 2012 r., od którego to postanowienia wniosła ona apelację. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia na postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. Powołując się na treść art. 141 § 1 oraz art. 101 § 3 k.p.a., a także orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje, co oznacza że wniesienie tego środka zaskarżenia od postanowienia Wojewody [...] jest niedopuszczalne. Na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej B. N., reprezentowany przez kuratora – adw. M. M., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie prawa, a w szczególności art. 101 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego użyty w redakcji tego przepisu zwrot "w sprawie zawieszenia" w odniesieniu do postanowienia, na które przysługuje zażalenie interpretuje się jako umożliwiający zaskarżenie wszystkich postanowień w sprawie zawieszenia postępowanie. Zatem zarówno postanowień o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania jak też postanowień o podjęciu lub odmowie podjęcie postępowania. Skarżący powoła się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11. Za dopuszczalnością wniesienia zażalenia na postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania przemawia, jego zdaniem, także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym kontekście przytoczył on tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1589/10, w którym sąd ten stwierdził, że okres w jakim strona może stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. wnieść zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, nie pozwala organowi na załatwieniu sprawy przed upływem terminu do wniesienia zażalenia. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie złożonego zażalenie. Jednocześnie reprezentujący skarżącego kurator wniósł o zasądzenie na jego rzecz wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za pełnienie obowiązków kuratora nieobecnego B. N., wg norm taryfowych, podwyższonych o należny podatek od towarów i usług, oświadczając, iż takie wynagrodzenie nie zostało mu opłacone w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie jak niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Transport, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2012 r. nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. o podjęciu uprzednio zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie to ma charakter wyłącznie procesowy i stwierdza jedynie, że od wydanego w toku postępowania administracyjnego postanowienia o charakterze incydentalnym nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Mając na względzie to, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie jedynie wówczas, gdy kodeks tak stanowi, kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 8) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Nowelizacja ta polegała na dodaniu do dotychczasowego brzmienia przepisu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", sformułowania: "albo odmowy podjęcie zawieszonego postępowania". W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano, iż "Mając (...) na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie." (vide druk nr 2987, http://orka.sejm.gov.pl). Powyższe wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Oprócz treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej kodeks, wskazuje na to także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jak tego aktu, na które przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art.103 § 3 k.p.a., w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędne byłaby jego nowelizacja, zwłaszcza nowelizacja, w której w sposób wyraźny wyodrębnia się tylko jedno z 4 możliwych postanowień jakie na gruncie procedury administracyjnej mogą być wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zmiana stanu prawnego jaka nastąpiła od 11 kwietnia 2011 r. powoduje przy tym, że traci na aktualności pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137), zgodnie z którym na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanym w skardze wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1589/10, jako sformułowane na tle uprzednio obowiązującego brzmienia ww. przepisu nie może być miarodajne dla oceny dopuszczalności zażalenia na postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wydane po dniu 11 kwietnia 2011 r., a więc także postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. Z kolei poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11, w którym sąd ten opowiedział się za wykładnią ww. przepisu, mimo zmiany jego brzmienia, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Przyjęcie bowiem, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania jest nie do pogodzenia ani z literalną, ani funkcjonalną wykładnią omawianego przepisu. Skoro zatem obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienie przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia w postaci zażalenia postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Taka zaś sytuacja obligowała Ministra do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Organ nie dysponuje bowiem w tym względzie uznaniem administracyjnym. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Ministrowi Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż wydając kwestionowane postanowienie naruszył art. 101 § 3 k.p.a., bądź w sposób wadliwy zastosował art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. lub dopuścił się innego naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniesione zatem w tym kontekście zarzuty skargi uznać należy za chybione. Podkreślić jednocześnie należy, że w sytuacji nieprzysługiwania zażalenia (co ma miejsce w niniejszej sprawie) strona nie będzie pozbawiona ochrony przed skutkami jakie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy może to postanowienie wywołać. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienie takie będzie ona mogła zaskarżyć w odwołaniu od decyzji, która wydana zostanie w następstwie merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania przez organ wojewódzki decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Odnosząc się zaś do wniosku adw. M. M. o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za pełnienie obowiązków kuratora nieznanego z miejsca pobytu B. N., to brak jest podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Przede wszystkim bowiem wskazać należy, że wnioskująca kuratorem ww. ustanowiona została przez Sąd Rejonowy w J. na podstawie art. 184 § 1 k.r.o. na wniosek organu wojewódzkiego, złożony w trybie art. 34 § 1 k.p.a. Nie brała więc ona udziału w niniejszym postępowaniu jako kurator procesowy, o którym mowa w art. 78 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Koszty wynagrodzenia za sprawowanie kurateli tak ustanowionego kuratora stanowią zaś koszty postępowania administracyjnego (por. uchwała SN z 9.02.1989 r. sygn. akt III CZP 117/88, OSNC 1990/1/11). O kosztach tych orzeka zatem, stosownie do art. 264 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji w sprawie, a nie sąd administracyjny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.