I SA/Wa 1127/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 1[...] 2 października 2017 r. M.Z. wniósł o przyznanie mu świadczeń wychowawczych na dzieci I.Z. i K.Z. na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. przyznał na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł na K.Z. i odmówił przyznania tego świadczenia na I.Z. z powodu niespełnienia warunków ustawy. Odwołanie od tej decyzji wniósł M.Z. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Kolegium wskazało, że wcześniejszą decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. także odmówiono przyznania M.Z. świadczenia wychowawczego na syn I.Z. nie uznając, iż w skład aktualnej rodziny wnioskodawcy wchodzi także mieszkający na stałe z matką syn K.Z. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., a w jej uzasadnieniu wskazano, że M.Z. jest zobowiązany do alimentacji syna wyrokiem sądu z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...] bez ustalania sposobu kontaktów pomiędzy nimi. Organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, dalej jako: ustawa). Przytoczył treść art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust 1 – 4 ustawy. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział Cywilny Rodzinny Odwoławczy reguluje, że miejscem pobytu dziecka K.Z. jest miejsce zamieszkania matki J.Z., a wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzono obojgu rodzicom. Kosztami utrzymania dziecka Sąd obciążył oboje rodziców ustalając udział ojca M.Z. na kwotę [...] miesięcznie płatną do rąk matki małoletniego. Sąd nie orzekł o kontaktach M.Z. z małoletnim K. Kolegium zauważyło, że ww. wyrok Sądu Okręgowego potwierdza, że dziecko stale mieszka z matką. Natomiast w przypadku opieki naprzemiennej dziecko mieszka z każdym z rodziców podobną ilość czasu (np. podział po dwa tygodnie w skali miesiąca), koszty utrzymania dziecka dzielone są po połowie pomiędzy rodziców i nie ustala się obowiązku alimentacyjnego jednego z rodziców na rzecz dziecka. Natomiast M.Z. jest zobowiązany do alimentacji dziecka K.Z. na mocy ww. wyroku sądu. Zdaniem SKO, skoro Sąd Okręgowy uwzględniając nakłady obojga rodziców (którym powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej) na utrzymanie i wychowanie dziecka, stwierdził, że jednemu z rodziców należą się jeszcze alimenty od drugiego z rodziców, to oznacza to, że uznał zarazem, iż dziecko pozostaje na utrzymaniu rodzica, który ma je dostawać, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy na utrzymaniu matki dziecka, z którą stale mieszka. Wprawdzie w myśl art. 3 pkt 16 ustawy przez rodzinę rozumie się między innymi pozostające na utrzymaniu dzieci jednakże, jak wskazał m.in. NSA w wyroku z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1427/10, chodzi tu o dzieci, wobec których rodzic wypełnia obowiązek alimentacyjny poprzez osobiste starania o ich utrzymanie, a nie rodzic, który obowiązek alimentacyjny wypełnia poprzez zapłatę alimentów do rąk drugiego małżonka, na którego utrzymaniu osobistym dziecko pozostaje. W myśl bowiem art. 3 pkt 12 ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o osobach pozostających na utrzymaniu - oznacza to członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów tych osób. Skoro na dziecko od ojca zostały ustalone alimenty to jest to sprzeczne z sytuacją, że to dziecko wraz z ojcem utrzymuje się z połączonych dochodów. Kolegium zaznaczyło, że ustawa posługuje się pojęciem "zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców" W systemie prawa cywilnego sądy wydają orzeczenia w formie: wyroków, postanowień lub nakazu zapłaty. Kolegium przywołało również obszerny fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17. Kolegium odnosząc się do argumentów odwołania, stwierdziło, że pozostawanie dzieci pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Wyrok sądu przedłożony do akt nie reguluje opieki naprzemiennej. Kolegium wskazało również, iż ustalenie opieki naprzemiennej przez sam organ administracji rozstrzygający sprawę, na podstawie badania dodatkowych okoliczności sprawy i zaliczenie na tej podstawie dziecka do rodzin obojga rodziców, jest nieuprawnione w świetle wyraźnego brzemienia art. 2 pkt 16 ustawy oraz art. 5 ust. 2a ustawy, posługującego się pojęciem "orzeczenie sądu". W ocenie Kolegium, skoro syn K. zgodnie z wiążącym wyrokiem sądu cywilnego, nie zamieszkuje na stałe wraz z ojcem, jak również nie zamieszkuje wraz z ojcem w ramach opieki naprzemiennej (w ten sposób, że dziecko mieszka z każdym z rodziców w powtarzających się okresach), to brak jest podstaw do przyznania żądanego świadczenia. Natomiast wskazane w odwołaniu i piśmie do organu pierwszej instancji, wyroki sądów administracyjnych nie są wiążące w tej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 1 sierpnia 2017 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. 2017.1428). Na mocy art. 15 tej ustawy, dokonano modyfikacji ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. SKO przytoczyło fragment uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z regułą clara non sunt interpretanda, brak jest podstaw do przeprowadzenia wykładni przepisu, który jest jasny. Ustawodawca wskazał wprost, że dla uznania istnienia opieki naprzemiennej w rozumieniu ww. ustawy, niezbędne jest orzeczenie sądu. Dokonanie odmiennej interpretacji byłoby działaniem contra lege, tymczasem w świetle art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przedstawionych względów zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) nie ma zastosowania w tej sprawie. Natomiast do odwołania nie zostały załączone nowe dowody lub wnioski dowodowe, które potwierdzałyby, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że syn K.Z. nie jest członkiem rodziny M.Z. Nie zamieszkuje bowiem z nim, lecz z matką, natomiast M.Z. przyczynia się do jego utrzymania i wychowania m.in. przy pomocy alimentów ustalonych przez sąd wyrokiem z [...] stycznia 2013 r. sygn. akt [...] oraz kontaktów osobistych uzgodnionych z matka, co jednak nie jest częścią składową wyroku rozwodowego. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać iż M.Z. tworzy z K.Z. i dwojgiem swych dzieci z nowego związku rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Słusznie zatem organ I instancji orzekł, że świadczenie wychowawcze na I.Z. jako pierwsze dziecko w rodzinie nie przysługuje. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawy wniósł M.Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: a) art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.; b) art. 58 § 1 oraz 107 § 1 i 2 k.r.o. poprzez jego błędną interpretację; c) art. 26 § 2 w zw. z art. 25 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie; d) art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego błędną interpretację; poprzez błędne przyjęcie, iż: - K.Z. nie może być uznany za członka rodziny ojca, M.Z., wobec czego dzieci z aktualnego związku ich ojca z A.T. – I.Z. i K.Z. - są jedynymi dziećmi skarżącego, które w myśl ustawy o pomocy państw w wychowaniu dzieci wchodzą w skład jego rodziny, a co za tym idzie na które może on wnosić o ustalenie prawa doświadczenia wychowawczego; w konsekwencji czego syn skarżącego – I.Z. został uznany za najstarsze dziecko w rodzinie skarżącego, co z kolei spowodowało odmowę przyznania świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł na I.Z.; - harmonogram opieki nad K.Z., przedstawiony przez rodziców małoletniego w trakcie postępowania rozwodowego, stanowiący porozumienie rodzicielskie, na mocy którego Sąd orzekający rozwód małżeństwa rodziców małoletniego odstąpił od regulowania kontaktów skarżącego z synem, a z którego jednoznacznie wynika, iż K.Z. przebywa pod faktyczną naprzemienną opieką obojga rozwiedzionych rodziców, w porównywalnych i powtarzających się okresach, zapadły w dniu [...] stycznia 2013 r., (tj. przed wprowadzeniem w życie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz przed dniem 29 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r, o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy Kodeks postępowania cywilnego wprowadzająca instytucję opieki naprzemiennej do porządku prawnego), nie stanowi podstawy do zaliczenia K.Z. do rodziny skarżącego w myśl ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci; co w istocie równoznaczne jest z naruszeniem zasady równości wobec prawa dla rodziców rozwiedzionych sprawujących opiekę nad dzieckiem w porównywalnych i powtarzających się okresach, w zależności od daty wydania wyroku rozwodowy na podstawie którego orzeczono rozwód rodziców dziecka; co stanowi dyskryminację rozwiedzionych na mocy wyroków zapadłych przed wprowadzeniem w życie ww. ustaw; - a także błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż syn skarżącego K.Z. zamieszkuje na stałe z matką J.Z., w sytuacji kiedy z ustalonego pomiędzy rodzicami dziecka, na etapie postępowania rozwodowego, harmonogramu opieki nad synem, mającego postać planu opieki rodzicielskiej, wynika, iż rodzice dzielą się opieką nad K.Z. w okresach porównywalnych i powtarzających się; - a wobec powyższego, poprzez przyjęcie, iż świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł na młodszego syna skarżącego, pochodzącego ze związku z A.T., nie należy się. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów skargi. W tej sytuacji skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym ustalenia, iż K.Z., nad którym skarżący sprawuje opiekę w porównywalnych i powtarzających się okresach, naprzemiennie z matką małoletniego, jest członkiem rodziny skarżącego M.Z., zgodnie z ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a zatem świadczenie wychowawcze na młodszego syna skarżącego I.Z. należy się w kwocie 500 zł miesięcznie (wobec powyższego świadczenie wychowawcze należy się na dwoje pozostałych dzieci skarżącego), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą według wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Istota zarzutów skargi sprowadza się do rozważenia kwestii, czy skarżący wraz z synem [...] stanowią rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego o pozostawaniu dziecka pod opieką naprzemienną obojga rozwiedzionych rodziców, gdyż w wyroku rozwodowym Sąd wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim powierzył wprawdzie obojgu rodzicom, ale ustalił jednocześnie, że miejscem zamieszkania dziecka będzie miejsce zamieszkania matki. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 5 ust. 1- 3 ustawy., świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko (...) jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Natomiast legalna definicja rodziny została dla potrzeb tej ustawy unormowana w art. 2 pkt 16 ustawy, który przewiduje, że pod pojęciem rodziny ustawodawca rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Na gruncie przytoczonych i obowiązujących regulacji należy podkreślić, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, bowiem fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17). Zdaniem składu orzekającego, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i jako taki musi być wykładany ściśle, co oznacza, że jakakolwiek jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób, w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Sąd podkreśla, że w oparciu o art. 2 § 1 k.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, wobec czego w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Reasumując, w ocenie Sądu nie można na gruncie przepisów omawianej ustawy zaliczyć do rodziny skarżącego jego pierwszego dziecka K.Z. i w konsekwencji tego uznanie, że I.Z. jest drugim dzieckiem skarżącego w rodzinie. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.