I SA/Wa 1137/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie W składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), w punkcie 1 zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1960 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1960 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej hipotecznie jako "[...]" rej. hip. [...] w części obejmującej obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...]. W kolejnych punktach postanowienia Minister Rozwoju, w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a.: - wezwał J. N. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwych sądów powszechnych z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadku po K. R., Z. D.(1), S. J., T. S., J. W., Z. G., A. B., S. W., T. F., D. K. i M. P. ewentualnie również po ich zmarłych następcach prawnych (pkt 2); - wezwał E. L. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po K. R., ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych (pkt 3), - wezwał Z. D.(2) do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po Z. D.(1) ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych (pkt 4), - wezwał H. S. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po T. S., ewentualnie również po jego zmarłych następcach prawnych (pkt 5), - wezwał J. W.(2) do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po J. W.(1) ewentualnie również po jego zmarłych następcach prawnych (pkt 6), - wezwał P. G. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po Z. G., ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych (pkt 7), - wezwał F. B. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po A. B., ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych (pkt 8), - wezwał J. W.(3) i W. W. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po S. W. ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych (pkt 9), - wezwał M. F. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po T. F., ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych (pkt 10), - wezwał P. K., T. K., do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po D. K. ewentualnie również po jej zmarłych następcach prawnych (pkt 11), - wezwał I. P. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po M. P. ewentualnie również po jego zmarłych następcach prawnych (pkt 12), - wezwał Prezydenta [...] do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po S. J., ewentualnie również po jego zmarłych następcach prawnych (pkt 13). Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister Rozwoju zaznaczył, że prowadzi postępowanie z wniosku M. M., w miejsce którego wstąpiła J. N., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1960 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1960 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej hipotecznie jako "[...]" rej. hip. [...] w części obejmującej obecnie działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...]. Jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 2003 r., L. dz. [...], powyższa nieruchomość [...] stanowiła w części dotyczącej działki o powierzchni [...] m2 własność K. M., którego następczynią prawną jest obecnie J. N.. Przywołując treść art. 28 k.p.a. organ zaznaczył, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1960 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1960 r. są nie tylko następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej hipotecznie jako "[...]" rej. hip. [...], ale również aktualni użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem administracyjnym. W wyniku podjętych czynności organ nadzoru ustalił, iż nadal: - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku o adresie [...] wpisana jest K. R., która zmarła w dniu [...] listopada 2013 r. - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr 8 położonego w budynku o adresie [...] wpisana jest Z. D.(1), która zmarła w dniu [...] maja 2017 r. - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku o adresie [...] wpisany jest S. J.k, który zmarł w dniu [...] czerwca 2014 r. - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku o adresie [...] wpisany jest T. S., który zmarł w dniu [...] lutego 2011 r. - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku o adresie [...] wpisany jest J. W.(1), który zmarł w dniu [...] sierpnia 2011 r. - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku o adresie [...] wpisana jest Z. G., która zmarła w dniu [...] czerwca 2014 r. - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku o adresie [...] wpisana jest A. B., kt.ra zmarła w dniu [...] października 2011 r. - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku o adresie [...] wpisana jest S. W., o której śmierci poinformował jej syn w dniu [...] marca 2019 r., - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku o adresie [...] wpisana jest T. F., która zmarła w dniu [...] czerwca 2007 r., - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku o adresie [...] wpisana jest D. K., która zmarła w dniu [...] grudnia 2017 r., - w dziale II właściwej księgi wieczystej jako właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku o adresie [...] wpisany jest M. P., który zmarł w dniu [...] lipca 2009 r. W toku prowadzonego postępowania złożono wnioski o udostępnienie danych osobowych wyżej wskazanych osób z rejestru PESEL. Pozyskane dane pozwoliły na ustalenie potencjalnych następców prawnych zmarłych, do których pismami w dniach [...] lutego 2019 r. zwrócono się o nadesłanie oryginałów lub notarialnie uwierzytelnionych kopii postanowień spadkowych lub aktów poświadczenia dziedziczenia sporządzonych przez notariusza po zmarłych wraz z adresami spadkobierców. O przesłanie stosownych dokumentów spadkowych zwrócono się również do wnioskodawczyni. Z uwagi na to, że złożone wnioski o udostępnienie danych osobowych z rejestru PESEL nie pozwoliły na ustalenie potencjalnych następców niektórych spośród zmarłych, organ pismami z dnia [...] lutego 2019 r. zwrócił się do właściwych Urzędów Stanu Cywilnego o nadesłanie odpisów zupełnych aktów zgonów tych osób, a następnie pismami z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji, czy zostały przeprowadzone postępowania spadkowe bądź sporządzone zostały akty poświadczenia dziedziczenia, i nadesłanie stosownych dokumentów. W wyniku podjętych czynności organ nadzoru ustalił spadkobierców sześciorga innych osób zmarłych widniejących w księgach wieczystych nieruchomości lokalowych, podjęte przez organ działania nie pozwoliły jednak na ustalenie spadkobierców wyżej wymienionych zmarłych, nadal widniejących jako właściciele wskazanych lokali mieszkalnych. W związku z powyższym organ uznał za zasadne wezwanie wnioskodawczyni J. N. oraz domniemanych spadkobierców zmarłych do wystąpienia do właściwych sądów powszechnych lub notariuszy z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadku po K. R., Z. D.(1), S. J., T. S., J. W.(1), Z. G., A. B., S. W., T. F., D. K. i M. P.. W tej sytuacji Minister uznał, że zasadnym jest zawieszenie postępowania stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie, w części co do działek ew. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz w części co do działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], wywiodła J. . reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej w tym zakresie decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że śmierć K. R., Z. D.(1), S. J., T. S., J. W.(10, Z. G., A. B., S. W., T. F., D. K. i M. P. stanowi podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania w całości, w sytuacji gdy interes prawny ww. osób do bycia stroną przedmiotowego postępowania wynika z bycia współwłaścicielem bądź współużytkownikiem wieczystym gruntu: 1) działki ew. nr [...] z obrębu [...]- co do osoby K. R. i Z. D.(1), 2) działki ew. nr [...] z obrębu [...]- co do osoby S. J., 3) działki ew. nr [...] z obrębu [...] - co do osoby T. S. i J. W.(1), 4) działki ew. nr [...] z obrębu [...] - co do osoby Z. G.j, 5) działki ew. nr [...] z obrębu [...] - co do osoby A. B. i T. F., 6) działki ew. nr [...] z obrębu [...] - co do osoby D. K., 7) działki ew. nr [...] z obrębu [...] - co do osoby S. W. i M. P., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Minister mógł zawiesić postępowanie jedynie w części w zakresie ww. działek ewidencyjnych, ale już nie w zakresie pozostałych działek ewidencyjnych objętych niniejszym postępowaniem o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...]. W ocenie skarżącej naruszenie wskazanych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części działek ew. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz w części co do działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie od Ministra Rozwoju na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne i nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Należy bowiem wskazać, że część postanowień wysłanych do stron nie została przez nie odebrana i powróciła do Ministerstwa po dwukrotnej awizacji, a na części ze zwróconych przesyłek znajdują się adnotacje dotyczące śmierci ich adresatów, co dotyczy: S. H., B. H., B. Z., H. H., C. S., S. D., B. B., H. B., J. K., H. P., S. M., B. K., J. P., A. O., M. C., S. R.. Wyżej wskazane osoby są właścicielami nieruchomości, z którymi związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu m.in. działek [...],[...] czy [...] z obrębu [...], które wskazane są prawdopodobnie wadliwie przez skarżącą jako nie podlegające zawieszeniu. Ponadto wobec znacznej ilości osób, które nadal widnieją w księgach wieczystych jako właściciele nieruchomości, a istnieje podejrzenie iż zmarły, zarzut skarżącej że należało zawiesić sprawę wyłącznie w części należy uznać za niezasadny. Jednocześnie Minister zapewnił, że organ również w ramach zawieszonego postępowania, będzie podejmował działania zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. skarżąca zmodyfikowała zakres zaskarżenia cofając skargę w zakresie, w jakim zaskarżone postanowienie odnosi się do zawieszenia postępowania dotyczącego działek nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części co do działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz w części co do działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Przytoczyła dalej szeroką argumentację w kwestii podzielności rozstrzygnięcia przy zauważeniu, że każda z wymienionych w decyzji działek ewidencyjnych mogłaby stanowić przedmiot osobnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, która w komentowanym przepisie powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3090/15, wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1353/05, za: Art. 134 PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021, wyd. 7/Jagielska/Jagielski/Stankiewicz/Grzywacz). W tak wyznaczonych granicach sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie, które zostało zawieszone zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1960 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1960 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" rej hip. [...] w części obejmującej obecnie działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...][...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...]. Wraz ze złożonym wnioskiem nieważnościowym organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany był ustalić krąg stron tego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r. I OSK 1819/07, wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r. II OSK 176/09, CBOSA). Wynika z tego, że strony postępowania zwykłego zakończonego kwestionowanym orzeczeniem bezwzględnie muszą być stroną postępowania nieważnościowego, gdyż mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Do kręgu stron postępowania nieważnościowego mogą również przystąpić inne osoby, podmioty, które mogą wykazać się tożsamym interesem prawnym. Przeprowadzenie postępowania w sprawie bez udziału takich osób stanowi podstawę prawną do wznowienia tego postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić trzeba, że zasada bezpieczeństwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP wymaga, by organ prowadząc postępowanie miał na uwadze bezpieczeństwo prawne wszystkich stron postępowania, nie można zatem z jego kręgu wyłączyć obecnego właściciela nieruchomości, czy wreszcie współużytkowników wieczystych nieruchomości. W przypadku nieruchomości zabudowanych, osoby te są też właścicielami wyodrębnionych nieruchomości lokalowych i w określonej części ułamkowej użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). Mają zatem interes w tym, by prawidłowo ustalony udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz następców prawnych dawnych jej właścicieli nie naruszał udziałów tych osób w prawie użytkowania wieczystego owej nieruchomości. Uwzględniając powyższe w rozpoznawanej sprawie podkreślić trzeba, że obowiązkiem organu administracji było ustalenie wszystkich uczestników postępowania, którzy powinni brać udział w postępowaniu nieważnościowym w charakterze stron tego postępowania, z pełnymi tego konsekwencjami. Nie ulega zatem wątpliwości, że informacja o śmierci zdefiniowanych stron postępowania powinna skutkować koniecznością ustalenia ich następców prawnych. Do czasu ustalenia spadkobierców wskazanych przez Ministra osób, co może nastąpić jedynie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, organ nie może rozpoznać przedmiotowej sprawy. Organ nie może bowiem prowadzić postępowania bez udziału wszystkich podmiotów mających interes prawny w tym postępowaniu. Stanowiłoby to naruszenie jednej z podstawowych zasad k.p.a. wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., z której wynika obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Konieczność ustalenia kręgu osób będących stronami postępowania oznaczała, że organ zasadnie zawiesił postępowanie nieważnościowe oraz zobowiązał podmioty uprawnione do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po wymienionych zmarłych. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem, co czyni zarzuty skargi bezzasadnymi. Zauważyć przy tym trzeba, że zaskarżone incydentalne postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane w sprawie wyodrębnionej wcześniej pod względem przedmiotowym postanowieniem Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2008 r., które determinować będzie zakres merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.