I SA/Wa 114/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Magdalena Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi J.S., P. S., S. S. i kuratora spadku po M. E. vel M. E. - adw. R. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 listopada 2022 r. nr PR4.6400.110.2020.ZDX w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżą decyzją z 18 listopada 2022 r., nr PR4.6400.110.2020.ZDX Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku kuratora spadku po M. E. , o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 18 czerwca 2020 r., nr PR3.6400.39.2018.5.LMD stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] objętej uprzednio wykazem hipotecznym Iwh [...] . KW [...] , a obecnie księgą wieczystą [...] , której dotychczasowym właścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów no rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U., poz. 65 oraz z 2022 r., poz. 2185) był M. E. , umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w wyniku wniosku Prezydenta Miasta K. z 25 sierpnia 2006 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zastosowania przepisów ustawy z 1968 r. w stosunku do wyżej opisanej nieruchomości. Postępowanie wszczęto w związku z przyznaniem odszkodowania dla M. E. (dalej M. E. ) za utratę udziału w prawie własności ww. nieruchomości, na mocy układu zawartego między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanego 16 lipca 1960 r. (wejście w życie w dniu podpisania). Jako strony postępowania zostali uznani: Prezydent Miasta K. , jako reprezentant Skarbu Państwa, S.S. , J.S. , P.S. , jako następcy prawni J.S. z domu E., dawnej współwłaścicielki nieruchomości oraz M. E. . W toku postępowania organ powziął wiadomość, że M. E. nie żyje. Sąd Rejonowy dla K. ustanowił kuratorem spadku nieobjętego po M. E. adw. R. P. . Pismem z 27 sierpnia 2018 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej w Krakowie. Decyzją z 18 czerwca 2020 r. Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]której dotychczasowym właścicielem był M. E. . Odwołanie od tej decyzji złożyli J. S. , P. S. , S.S. oraz kurator spadku po M. E. Rozpoznając sprawę Minister Finansów podniósł, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania. Zatem dla oceny dopuszczalności odwołania niezbędne jest zbadanie przez organ, czy odwołanie pochodzi od strony. Minister podkreślił, że organ powinien na każdym etapie postępowania badać kto jest stroną postępowania. Natomiast zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przesłanką wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m.in., gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie przepisami prawa materialnego są przepisy ustawy z 1968 r. Minister podkreślił, że w okolicznościach niniejszego postępowania, niezwykle istotny jest fakt, że 10 listopada 2022 r. weszła w życie ustawa z 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r., poz. 2185). Ustawa ta w art. 2 znowelizowała, m.in. ustawę z 1968 r. poprzez dodanie do jej treści art. 2a. Przepisy art. 2a ust. 1-3 ustawy z 1968 r., w brzmieniu obowiązującym od 10 listopada 2022 r. stanowią, że: ust. 1: Minister Finansów prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych na wniosek organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwego ze względu na położenie nieruchomości albo z urzędu. ust. 2: stroną postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust. 1, jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. ust. 3: postępowanie administracyjne, o którym mowa w ust. 1, umarza się, jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Ponadto, na podstawie przepisów przejściowych, tj. art. 51 ustawy z 7 października 2022 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy ustawy z 1968 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 października 2022 r., tzn. w brzmieniu nowym. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, stroną niniejszego postępowania jest Prezydent Miasta K. , jako reprezentant Skarbu Państwa. Tym samym nie posiada przymiotu strony odwołujący. Natomiast prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w kpa służą prawa strony (art. 188 kpa). Minister wyjaśnił, że jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z 7 października 2022 r. (druk sejmowy nr 2479, uzasadnienie str. 10-11), przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub osoba, której prawem chronione interesy mogą zostać ograniczone przez wydane rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 10 marca 2017 r., sygn. akt OSK1754/15 oraz wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. ustawy powinien wynikać bezpośrednio z prawa materialnego. Na gruncie wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego przyjmuje się, że podmiotem posiadającym interes prawny w przedmiotowym postępowaniu jest podmiot będący statio fisci Skarbu Państwa. Tym też motywowana jest zmiana w zakresie dodanego art. 2a ust. 2 ww. ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję Ministra Finansów z 18 listopada 2022 r. złożyli: J. S. , P. S. , S.S. oraz kurator spadku po M. E. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 kpa w zw. z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. w zw. z 140 k.c. w zw. z art. 45 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że współwłaściciel nieruchomości, którego udział we współwłasności jest przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych nie jest stroną postępowania - i przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący nie są stronami postępowania, w którym wydano decyzje obu instancji - które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ umorzenie postępowania odwoławczego z wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano decyzję I instancji, oznacza, że decyzja ta stała się ostateczna, pomimo, że została wydana z naruszeniem: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 76 § 1 i § 3 kpa i art. 80 kpa oraz art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c., 2) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1728 z późn. zm), art. 1025 § 2 k.c. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji, przez przyjęcie, sprzecznie ze stanem prawnym, znanym organowi i wynikającym ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dokumentów urzędowych (w postaci odpisu z księgi wieczystej - wykazu hipotecznego lwh. [...] . k.w. [...] oraz prawomocnych sądowych orzeczeń spadkowych po E. E. , H. E. , J. S. z d. E. i E. S. ), że M. E. był właścicielem udziału w wysokości [...] części w prawie własności nieruchomości, o przejściu którego na rzecz Skarbu Państwa orzeczono decyzją I instancji, 3) przepisów postępowania, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przez niedoręczenie decyzji I instancji skarżącym ad 1 do 3, co wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z naruszeniem art. 28 kpa, 4) przepisów postępowania, tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 1968 r. Nr 17 poz. 109), przez jego błędną wykładnię, polegającą na pozbawionym jakichkolwiek podstaw przyjęciu, że definiuje on pojęcie "dotychczasowego współwłaściciela". Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji została ona wydana na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez kuratora spadku po M. E. . Tymczasem wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z 18 czerwca 2020 r. złożyli także J. S. , P. S. i S.S. . Z akt sprawy nie wynika, aby wniosek tych osób był rozpoznany. Odwołania, czy też wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy powinny być rozpatrzone łącznie, ale tylko w przypadku merytorycznego ich rozpoznania. Natomiast decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 276/19). Zaskarżoną decyzją Minister Finansów uznał brak legitymacji kuratora spadku po M. E. do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzja ta nie rozstrzyga w żaden sposób o legitymacji pozostałych skarżących. Wobec tego wyżej powołani skarżący nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa do żądania kontroli zaskarżonej decyzji. Natomiast organ powinien wniosek tych osób rozpoznać. Nie może on zalegać w aktach sprawy bez rozpoznania. Przepisy kpa dają podstawy prawne do rozpoznania wniosku także w sytuacji, gdy organ uznaje (jak w niniejszej sprawie), że określone podmioty nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z właściwym przepisem prawa materialnego. Wobec tego Sąd oddalił skargę J. S. , P. S. i S.S.. Skarga kuratora spadku nie jest zasadna. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 2a ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Przepis ten wszedł w życie 10 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. stroną postępowania, o którym mowa w ust. 1 (tj. stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych) jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Z kolei z art. 51 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, o których mowa w art. 2a ust. 2 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wobec treści powyższych przepisów prawidłowe jest stanowisko Ministra, że przymiot strony niniejszego postępowania ma jedynie Prezydent Miasta K. , jako reprezentujący Skarb Państwa. Prawa strony przysługują także Prokuratorowi, który zgłosił udział w postępowaniu. Podnieść należy, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Przejawia się on w tym, że dany podmiot działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub nałożenia bądź zwolnienia z obowiązku. Jak wyżej zaznaczono podmiot ma interes prawny, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Przy ocenie przesłanek z art. 28 kpa nie należy stosować wykładni rozszerzającej. W konsekwencji, postępowanie administracyjne może być wszczęte i prowadzone z udziałem uprawnionych do tego podmiotów. Wobec treści art. 2a ust. 2 ustawy przymiotu tego nie ma skarżący. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest wyłącznie organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Tym też motywowana była zmiana ustawy polegająca na dodaniu art. 2a ust. 2 ww. ustawy (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 2070/23). Odnośnie do zarzutu skargi, że art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy precyzuje jedynie, kto jest wnioskodawcą a nie stroną oraz, że postępowanie nie ustanawia numerus clausus stron postępowania i nie zmienia ogólnego przepisu art. 28 kpa, wskazać należy, że gdyby przyjąć koncepcję skarżącego, to przepis art. 2a ust. 2 ustawy byłby zbędny. Zawarte w art. 2a ust. 1 precyzyjne określenie wnioskodawcy postępowania i właściwości miejscowej strony postępowania ma na celu wyeliminowanie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnym w tym względzie. Natomiast przepis art. 2a ust. 2 wskazuje, kto jest stroną postępowania, prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r. Skoro bezspornym jest, że interes prawny, a w konsekwencji uzyskanie przymiotu strony, wynikać powinien z przepisów prawa materialnego, to trudno uznać, że określenie zawarte w art. 2a ust. 2 ustawy nie jest jasne i precyzyjne. Nie sposób też przyjąć, że w prawidłowej legislacji, mieści się konieczność dalszego doprecyzowania pojęcia strony, o którym mowa w art. 2a ust. 2 ustawy poprzez zawarcie w przepisie określeń, np. "wyłącznie" "tylko", itp. Jak wynika z akt sprawy M. E. , jako obywatel Stanów Zjednoczonych Ameryki i były współwłaściciel nieruchomości otrzymał odszkodowanie od Komisji Amerykańskiej za pozostawione w Polsce mienie. Natomiast decyzja wydawana przez Ministra ma stwierdzić zaistnienie konkretnego zdarzenia prawnego, tj. przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości i stanowi podstawę do wystąpienia przez właściwy terytorialnie organ reprezentujący Skarb Państwa z wnioskiem o wpis do księgi wieczystej tytułu prawnego do nieruchomości. W aktualnym stanie prawnym (wyżej powołanym i omówionym) następcy prawni byłych właścicieli oraz osób którym przyznano odszkodowanie, a które zrzekły się dochodzenia roszczeń i praw do nieruchomości nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 2a ust. 2 ustawy, który przyznawałby im przymiot strony postępowania. Wobec tego chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2, art. 2a ust. 1 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 28 kpa i wskazanych przepisów Konstytucji. W tym postępowaniu organ jest związany orzeczeniem Komisji, do której należało ustalenie komu i w jakiej wysokości i za jakie nieruchomości lub udziały w nich przyznano odszkodowanie. Oran nie ma więc uprawnień do rozstrzygania sporów o własność nieruchomości. Organ nie kwestionował także postanowień w przedmiocie praw do spadku po H. E., ani wpisów w księdze wieczystej. Jak wyżej zaznaczono Minister wyjaśnił, że wobec ustaleń Komisji i wypłatę przez nią odszkodowania za [...] udziału w nieruchomości nie może samodzielnie czynić ustaleń odmiennych od przyjętych przez Komisję. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące wadliwego ustalenia udziałów w nieruchomości, naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz art. 365 § 1 k.p.c, a także § 2 ust. 1 rozporządzenia z 9 maja 1968 r. nie mogą być skuteczne, tym bardziej, że przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, a nie decyzja merytoryczna. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.