I SA/Wa 1146/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. P. i J. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 780/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz I. P. i J. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. P. i J. M. pismem z [...] kwietnia 2019 r. (data prezentaty) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie uwzględniającego skargę na bezczynność (sygn. akt I SAB/Wa 780/15). W skardze wnieśli o: 1. stwierdzenie, że Prezydent [...] miał obowiązek wykonać wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2016 roku wydany w sprawie o sygnaturze akt I SAB/Wa 780/16, oraz że bezczynność w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznanie od organu Prezydenta [...] na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w wysokości 1/2 dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej (art. 154 § 7 p.p.s.a); 3. zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; 4. dołączenie dokumentów z akt sprawy I SAB/Wa 780/16, a szczególnie wyroku z 24 marca 2016 r.; 5. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.  Wyrokiem z 24 marca 2016r., sygn. akt I SAB/Wa 780/15 Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosków o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] , hip. "[...]" - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu [...] czerwca 2016 r. Zatem trzymiesięczny termin do rozpoznania wniosków o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem [...] września 2016 r. Skarżący pismem z [...] listopada 2016 r. (data prezentaty) wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku, a następnie wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1899/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę - z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi (brak wpisu w pełnej wysokości). Następnie I. P. i J. M. pismem z [...] kwietnia 2019 r. (data prezentaty) ponownie wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie uwzględniającego skargę na bezczynność. W uzasadnieniu skargi wskazali że organ nie wykonał wyroku, pomimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Dlatego też wezwali oni organ do wykonania wyroku. Niemniej jednak wezwanie to okazało się bezskuteczne, gdyż do dnia dzisiejszego żadna decyzja, co do całości roszczenia, w przedmiotowej sprawie nie została wydana. Z tego względu, w ocenie skarżących, zasadne jest żądanie przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. Ignorowanie wyroku Sądu stanowi jaskrawy przykład braku szacunku dla porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Tym większe potępienie powinien budzić fakt, że w niniejszej sprawie tenże brak szacunku przejawia organ administracji publicznej. Wymierzenie mu grzywny w najwyższej możliwej wysokości powinno stanowić ostrzeżenie przed podobnym zachowaniem w przyszłości oraz stanowić publiczne potwierdzenie konstytucyjnej zasady w myśl której nikt, nawet Prezydent [...], nie stoi ponad prawem. Także z pragmatycznego punktu widzenia, wydanie wyroku uwzględniającego niniejszą skargę i orzeczenie wysokiej grzywny będzie miało skutki "profilaktyczne", stworzy bowiem przesłankę do powstania majątkowej odpowiedzialności urzędnika odpowiedzialnego za bezczynność organu w wykonaniu wyroku. W myśl przepisu art. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., nr 43. poz. 173), orzeczenie stwierdzające, że niewykonanie wyroku i nierozpoznanie wniosku w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, może doprowadzić do obciążenia kosztami odszkodowania osoby za to odpowiedzialnej, a w konsekwencji znacznie zmniejszyć prawdopodobieństwo powstanie podobnych zaniedbań w przyszłości. Im wyższa zaś będzie grzywna wymierzona organowi administracji publicznej, tym większa szansa że podejmie on odpowiednie działania naprawcze i wpłynie na zmianę postępowania podległych mu urzędników. Ponadto nie można pominąć faktu, że brak przyznania odszkodowania przez tak znaczny okres czasu stanowa dla skarżących wymierną szkodę w postaci niemożności korzystania przez nich z należnej im kwoty odszkodowania (przynajmniej równowartość odsetek bankowych). W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie oraz o nie przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. Podniósł, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości w. - w tym grunt ww. nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze.zm.) W toku prowadzonego postępowania gromadzone są m.in. dokumenty potwierdzające prawo własności do nieruchomości, dokumenty stwierdzające czy działka była zabudowana w chwili wejścia w życie ww. dekretu, kiedy teren objęty roszczeniem został przejęty przez inwestora oraz kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji. Konieczne jest także określenie przeznaczenia przedmiotowego terenu w planach zabudowy [...] na 1945 r., tj. czy działka mogła być zabudowana domem jednorodzinnym. Celem uzupełnienia materiału dowodowego, tut. Biuro pismami z dnia 14.05 2018 r. zwróciło się do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o przesłanie uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i lI przedmiotowej księgi wieczystej ze wskazaniem właścicieli nieruchomości na dzień wejścia w życie ww. dekretu. Następnie, zwrócono się do Ministerstwa Finansów o wydanie zaświadczenia czy ww. nieruchomość była objęta układem indemnizacyjnym zawartym pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a państwami trzecimi, a także czy J. M. lub inne osoby otrzymały odszkodowanie za ww. nieruchomość na podstawie umów indemnizacyjnych. Z tych względów nie było możliwym rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., o czym pełnomocnik stron został poinformowany pismem z dnia [...] r. Ponadto, tut. Biuro wezwało pełnomocnika stron do przedłożenia do akt sprawy niżej wymienionych dokumentów: - odpisu lub prawidłowo uwierzytelnionej kopii prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 13.04.1995 r., sygn. akt l [...], wydanego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po S. S.; - odpisu lub prawidłowo uwierzytelnionej kopii prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 28.01.2005 r., sygn. akt [...], wydanego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. S.; - wypisu lub uwierzytelnionej kopii wypisu aktu notarialnego z dnia [...] r. sporządzonego przez asesora notarialnego M. B., zastępcę A. K., notariusza w [...], Repertorium A nr [...], na mocy którego J. M. udzielił pełnomocnictwa I. P. m.in. do reprezentowania go we wszystkich sprawach związanych z przedmiotową nieruchomością. Na zakończenie Prezydent wskazał, że pewne opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością wpływającej do tut. Biura korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem ww. dekretu. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Również okoliczność, iż akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, także znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw, bowiem nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie, o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, iż wniosek skarżących jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26.08.2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/16: "W tej sytuacji - zdaniem Sądu- wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a., dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa." Podsumowując organ podniósł, że wnosi o oddalenie skargi - wobec faktu podejmowania kolejnych czynności mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy. Do dnia [...] grudnia 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2016r., sygn. akt I SAB/Wa 780/15, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosków o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], hip. "[...]" - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, iż kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2016 r. - zatem trzymiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem [...] września 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z [...] kwietnia 2019 r. (data prezentaty) - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 4.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] - nie zakończył sprawy, choć upłynęło już ponad 3 lata od wyznaczonego terminu. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. W skardze podniesiono tylko, że brak przyznania odszkodowania przez tak znaczny okres czasu stanowa dla skarżących wymierną szkodę w postaci niemożności korzystania przez nich z należnej im kwoty odszkodowania (przynajmniej równowartość odsetek bankowych). Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę (a nie za szkodę), jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.