I SA/Wa 1149/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania R. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...], umarzającej potępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia R. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. i E. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w kolonii [...], powiat [...] w dawnym województwie [...], uzasadniając swoje rozstrzygnięcie niezłożeniem przez wyżej wymienioną w ustawowym terminie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na jej wniosek, postanowieniem Wojewody [...] z [...] września 2010 r., nr [...]. W dniu 5 grudnia 2013 r. R. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Pismem z 9 grudnia 2013 r. R. dołączyła do wniosku dokumentację lekarską dotyczącą jej stanu zdrowia. Pismo z 5 grudnia 2013 r. potraktowano jako odwołanie od decyzji oraz jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister Skarbu Państwa wskazał, że 17 lipca 1992 r. wpłynął wniosek A. W. o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez K. W. poza granicami RP. Wniosek ten nie został rozpatrzony w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów. Dnia 19 czerwca 2009 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. wpłynął wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez K. W. na dawnych [...], złożony przez jego spadkobierczynię R. W. Postanowieniem z [...] września 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie na wniosek skarżącej, informując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a.: "Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2010 r. zostało doręczone stronie dnia 9 września 2010 r. Upływ trzyletniego terminu, w którym strona mogła się zwrócić o podjęcie postępowania nastąpił w dniu 7 września 2013 r. Minister wyjaśnił, że strona postępowania w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, tj. do dnia 7 września 2013 r. nie zwróciła się z wnioskiem o podjęcie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia R. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. i E. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w kolonii [...], powiat [...] w dawnym województwie [...]. W dniu 5 grudnia 2013 r. R. złożyła odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda [...] przesyłając pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. złożone odwołanie wraz z aktami sprawy wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. Pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. R. wystąpiła do Ministra Skarbu Państwa o "pozytywne rozpatrzenie pisma w związku z odwołaniem od decyzji umarzającej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. (...)". Minister Skarbu Państwa wskazał, że przepis art. 98 § 1 k.p.a. stanowi, iż zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Dla zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Z treści cytowanego tu przepisu wynika, że jeżeli zachodzą powyższe przesłanki organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. Natomiast zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wystąpienie tych przesłanek wywołuje więc z mocy ustawy taki sam skutek, jak niezłożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja o umorzeniu postępowania jest jedynie potwierdzeniem tej sytuacji (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11). W postępowaniach prowadzonych na wniosek stron żądanie wszczęcia postępowania jest niezbędną przesłanką procesową postępowania, której brak powoduje jego bezprzedmiotowość. Na gruncie ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, waga żądania wszczęcia postępowania (wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty) wynika również z jej art. 5 ust. 1. Przepis ten wprowadza nieprzekraczalny termin na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co oznacza, że po jego upływie nie będzie możliwe ponowne wystąpienie z tym wnioskiem. Pośredni charakter tego skutku związany jest z uzależnieniem jego wystąpienia wyłącznie od jednoczesnego zaistnienia następujących warunków: upłynął okres 3 lat od daty zawieszenia postępowania oraz żadna ze stron nie zwróciła się w tym okresie o podjęcie fakultatywnie zawieszonego postępowania. Organ wyjaśnił, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12, że data początkowa, od której zaczyna biec termin 3 lat, musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, dlatego moment początkowy biegu tego terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie. Zwrócenie się o podjęcie zawieszonego postępowania oznacza czynność strony polegającą na wniesieniu podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Powinno więc ono zawierać wyrażone wprost żądanie podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania. W razie wątpliwości co do woli strony, wyrażonej w piśmie lub wynikającej ze złożonego oświadczenia lub innej podjętej czynności, organ ma obowiązek wezwać stronę do sprecyzowania swojego żądania. Minister podkreślił, iż z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli stron, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności wniosku niezbędne jest dokonanie wskazanej czynności w terminie 3 lat. Termin ten ma charakter ustawowy i dotyczy czynności osoby, będącej stroną postępowania. Organ podkreślił, że strona została prawidłowo pouczona zarówno o terminie na podjęcie postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Minister wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby strona zwracała się o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. W złożonym odwołaniu nie wskazała również żadnych okoliczności, które potwierdzałyby, że z wnioskiem takim występowała wcześniej. Nie ma znaczenia, z jakiej przyczyny strona nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania, w szczególności nie można przyjąć, że możliwe było wydłużenie terminu, po którym występuje skutek w postaci uznania żądania strony za wycofane, ani uzależnienie jego wystąpienia od innych, niewyrażonych ustawowo okoliczności, takich jak uzyskanie oczekiwanych dokumentów. Organ podkreślił, że jedynie złożenie wniosku w przepisanym przez ustawę terminie umożliwiało podjęcie przedmiotowego postępowania. Konsekwencje niezłożenia tego wniosku w postaci uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane określone zostały w ustawie, podobnie jak przesłanki i moment wystąpienia tego skutku. Ustawodawca nie wprowadził możliwości modyfikowania powyższej regulacji wolą stron, w szczególności nie jest możliwe przedłużenie 3-letniego terminu określonego w art. 98 k.p.a., ani powiązanie wystąpienia określonego tam skutku z zebraniem przez strony odpowiednich dokumentów (w miejsce złożenia odpowiedniego wniosku). Zakończenie okresu zawieszenia na wniosek strony może więc nastąpić wyłącznie poprzez złożenie wniosku o podjęcie postępowania, w przeciwnym razie organ prowadzący postępowanie musi uznać wniosek za wycofany. Strona mogła natomiast po podjęciu postępowania zwrócić się ponownie o jego zawieszenie. W związku z powyższym należało uznać, że skarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], została wydana prawidłowo, co uzasadnia jej utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy. Odnośnie wniosku o przywrócenie terminu Minister wskazał, że organem właściwym do jego rozpoznania jest Wojewoda [...]. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2014 r. skargę złożyła R.W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: ▪ rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu skutkującym nieważnością postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji pomimo nierozpoznania żądania strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, które to zagadnienie miało charakter prejudycjalny w sprawie, przez co naruszono dyspozycję art. 106 § 1 k.p.a.; ▪ rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 104 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie, pomimo braku podstaw co do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...]. W piśmie procesowym z 14 listopada 2014 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: ▪ art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu z dnia 5 grudnia 2013 r., w sytuacji gdy zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania wadliwej decyzji organu II instancji, która w sposób rażący narusza przepisy postępowania administracyjnego; ▪ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wydanie decyzji utrzymującej w mocy, przez organ odwoławczy, było co najmniej przedwczesne, jak również zaistniały przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; ▪ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak całościowego rozpatrzenia sprawy polegający na niewyjaśnieniu podstawowej przesłanki warunkującej prawidłowe rozpatrzenie sprawy, tj. sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa przeprowadzenie i zakończenie postępowania odwoławczego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zakończenie sprawy było uzależnione od rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu i zaistniała przesłanka warunkująca zawieszenie postępowania odwoławczego, co w istocie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem organu II instancji, który słusznie uznał, że pismo z 5 grudnia 2013 r. zawierało oprócz odwołania, również wniosek o przywrócenie terminu, co powinno z kolei doprowadzić do stwierdzenia, że rozpatrzenie wniosku w przedmiocie przywrócenia terminu powinno poprzedzać wydanie zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; ▪ art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepowiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji zarówno I jak i II instancji, przez co skarżąca pozbawiona została możliwości czynnego udziału w sprawie poprzez brak możliwości zgłoszenia dodatkowych okoliczności uzasadniających jej bardzo trudną sytuację rodzinną, jak również została pozbawiona możliwości odpowiedzi na dowody zgromadzone w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; ▪ art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynikają podstawowe dla sprawy okoliczności, które jest również wewnętrznie sprzeczne poprzez uznanie, że pismo z 5 grudnia 2013 r. stanowiące odwołanie zawiera również wniosek o przywrócenie terminu, co powinno prowadzić do wniosku w postaci zawieszenia postępowania odwoławczego, gdy tymczasem pomimo zauważenia tego wniosku organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ zagadnienia wstępnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 7 września 2010 r. Wojewoda Pomorski zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpiła skarżąca pismem z 1 czerwca 2010 r. (data wpływu do organu 23 lipca 2010 r.). Z postanowienia z [...] września 2010 r. wynika, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a. W dniu 7 września 2013 r. upłynął trzyletni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W tej sytuacji słusznie organ umorzył postępowanie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni je bezprzedmiotowym, wobec czego trafne było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Złożenie przez skarżącą, w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, nie mogło być skuteczne. Przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Wobec tego niemożliwe jest uznanie terminu wskazanego w powyższym przepisie jako podlegającego przywróceniu, skoro sama ustawa wiąże skutki prawne z jego upływem. Wprawdzie Minister przekazał wniosek skarżącej do rozpoznania Wojewodzie [...] błędnie wskazując, że mają do niego zastosowanie przepisy dotyczące przywracania terminów, zamiast odnieść się do jego skuteczności w treści uzasadnienia, to jednakże powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie nie zaistniała bowiem przesłanka do zawieszenia postępowania. Dlatego chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie jest wadliwa. Również z powyżej wskazanych przyczyn nie doszło w niniejszym postępowaniu do naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające, zdaniem skarżącej, na wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie został rozpoznany wniosek o przywrócenie terminu. Niezasadne są zarzuty skargi, że strona przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania powinna mieć możność wypowiedzenia się (zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.). Otóż postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone. Zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jak wyżej wskazano, w postanowieniu z [...] września 2010 r. o zawieszeniu postępowania zawarta była informacja o treści art. 98 § 2 k.p.a. Organ nie miał więc obowiązku informowania, że zbliża się upływ 3 letniego terminu, o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 i 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. jest wprawdzie częściowo zasadny, jednakże z innych przyczyn niż to wskazuje skarżąca. Otóż jak wyżej wspomniano, organ przeprowadził wadliwe wywody odnośnie możliwości zastosowania przepisów dotyczących przywrócenia terminów w sprawie dotyczącej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, co jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy. Natomiast w pozostałej części uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ wyjaśnił, z jakich przyczyn zostało umorzone postępowanie. Należy podkreślić, że od woli strony zależy złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich przyczyn strona takiego wniosku nie złożyła terminie. Wobec tego powoływanie się przez skarżącą w odwołaniu na stan zdrowia i inwalidztwo nie ma znaczenia, gdyż z mocy prawa upływ terminu skutkuje uznaniem żądania za wycofane. Jedynie ubocznie wskazać należy, że skarżąca była w toku postępowania administracyjnego reprezentowana przez córkę. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Dlatego na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.