I SA/Wa 1198/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...], [...] sp. z o.o. w [...] i [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2024 r., nr DGM-3.564.26.2024 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym [...] sp. z o.o. w [...], [...] sp. z o.o. w [...] i [...] sp. z o.o. w [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Pismem z 25 kwietnia 2024 r. [...] sp. z o.o. w [...], Tapini sp. z o.o. w [...] i [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: ,,skarżące", ,,konsorcjum") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z 26 marca 2024 r., nr DGM-3.564.26.2024 o odmowie wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej, polegającej na oddaniu w dzierżawę zabudowanej nieruchomości gruntowej o łącznej powierzchni 58 000 m2, położonej w Porcie [...] przy nabrzeżu [...], nabrzeżu [...] i ul. [...] o powierzchni 35 132 m2 oraz al. [...] o powierzchni 22 868 m2, na czas oznaczony 30 lat, tj. od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia 30 czerwca 2054 r., stanowiących części działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] obręb [...], księga wieczysta [...] na rzecz konsorcjum. Decyzja Ministra Infrastruktury z 26 marca 2024 r., nr DGM-3.564.26.2024 została wydana na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1796) z wniosku Zarządu [...] S.A. jako podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa, zlokalizowanego w granicach portów morskich i przystani. Skarżące w uzasadnieniu skargi podniosły, że powzięły wiadomość o wydaniu decyzji z 26 marca 2024 r. w trybie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich w postępowaniu wszczętym na wniosek o wyrażenie zgodny na zawarcie umowy dzierżawy dotyczącej Terminala Zbożowego na skutek informacji udostępnionej przez Ministerstwo Infrastruktury na portalu X (dawniej Twitter) w dniu 27 marca 2024 r. Decyzja z 26 marca 2024 r. nie została doręczona skarżącym, a jedynie udostępniona w dniu 23 kwietnia 2024 r. w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, w odpowiedzi na złożony przez nie wniosek z 12 kwietnia 2024 r. Zdaniem skarżących, przez te działania znacznie utrudniono konsorcjum skorzystanie z przysługujących mu środków ochrony prawnej, gdyż do czasu udostępnienia decyzji, skarżące spółki nie miały możliwości zapoznania się z jej treścią, podstawami wydania decyzji i czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przez to skorzystanie z procedur umożliwiających wzruszenie decyzji. Interesu prawnego w udziale w postępowaniu administracyjnym konsorcjum dopatruje się z uwagi na bezpośredni wpływ decyzji na jego prawa i obowiązki w związku z zawartą z Zarządem [...] S.A. przyrzeczoną umową dzierżawy. Konsorcjum w skardze zarzuciło m.in. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, m.in. poprzez pozbawienie skarżących prawa strony i czynnego udziału w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury, pozbawienie prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego i uniemożliwieniem składania przez konsorcjum wniosków dowodowych oraz nieudostępnienie akt sprawy i niedoręczenie decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżące wskazały, że legitymują się interesem prawnym do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, a zatem posiadają przymiot strony postępowania. Źródłem interesu prawnego konsorcjum są normy prawa cywilnego i stosunek cywilnoprawny, a nie uznanie za stronę przez organ administracyjny. Według konsorcjum, powinno ono zostać włączone do udziału w postępowaniu już na etapie przygotowania wniosku, a jeśli tak się nie stało, to Minister Infrastruktury powinien je zawiadomić o toczącym się postępowaniu. Z treści przedwstępnej umowy dzierżawy z 15 grudnia 2023 r. wynika obowiązek współdziałania Zarządu [...] z konsorcjum w celu zawarcia przyrzeczonej umowy. Swoje uprawnienie do występowania w niniejszym postępowaniu jako strona, skarżące wywodzą więc z art. 91 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r., 1610), z której to normy wynika, że warunkowo uprawniony może wykonywać wszelkie czynności, które zmierzają do zachowania jego prawa, a więc także brać czynny udział we wszelkich postępowaniach, w tym wszczętych na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak posiadania przez skarżące przymiotu strony postępowania lub jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi, organ uzasadnił tym, że skarżące nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, zatem nie posiadają również legitymacji skargowej. Minister podkreślił, że źródłem interesu prawnego przepis prawa materialnego, który przyznaje danemu podmiotowi konkretne i indywidualne korzyści lub obowiązki. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ,,do uznania konkretnej osoby za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości nie jest wystarczające przekonanie, że być może – w przyszłości – podmiot ten nabędzie określone prawo do nieruchomości", zatem zawarcie umowy przedwstępnej zobowiązującej w przyszłości do zawarcia umowy dzierżawy, jako zdarzenie niepewne nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. -dalej jako: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Jedną z przyczyn podmiotowych jest wniesienie skargi przez podmiot, który nie posiada legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z treści wskazanego przepisu prawnego wynika, że legitymacja do złożenia skargi jest oparta na kryterium interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego, którym posługuje się art. 50 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes prawny ma charakter obiektywny, a jego źródła należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego i ustrojowego). Interes prawny musi więc wynikać z normy prawa, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Posiadanie interesu prawnego w danej sprawie oznacza możliwość wykazania przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnych potrzeb. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić więc przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istota interesu prawnego wyraża się więc w jego związku z konkretną normą prawną, co oznacza że o istnieniu interesu prawnego decyduje istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. Zatem, to od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Od interesu prawnego należy jednak odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt 212/24; postanowienie NSA z 26 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 290/13; postanowienie NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 625/22; postanowienie NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 133/22; postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 879/16; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/13). W rozpoznawanej sprawie, skarżące spółki domniemują istnienie swojego interesu prawnego do zaskarżenia decyzji Ministra Infrastruktury z 26 marca 2024 r., nr DGM-3.564.26.2024 w zawartej z Zarządem [...] S.A. przedwstępnej umowy dzierżawy z 15 grudnia 2023 r., będącej przyrzeczeniem zawarcia w przyszłości umowy dzierżawy nieruchomości, oznaczonej w ewidencji jako części działek nr [...] stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżące nie posiadają żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, co za tym idzie nie mogą wykazać istnienia interesu prawnego. Konsorcjum nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości. Nie przysługuje mu nawet obligacyjne prawo dzierżawy spornej nieruchomości. Jedyną podstawą, na której opierają swoje uprawnienie do występowania w procesie w charakterze strony postępowania jest ekspektatywa nabycia praw obligacyjnych do nieruchomości, wynikająca z przedwstępnej umowy dzierżawy. Umowa przedwstępna tworzy natomiast wyłącznie zobowiązanie do zawarcia w przyszłości umowy przyrzeczonej, która zrealizuje określony cel gospodarczy. Natomiast, wykazanie posiadania "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości nie jest równoznaczne z wykazaniem istnienia interesu prawnego, albowiem z samej istoty ekspektatywa ma charakter przyszły i niepewny. Zdarzenia przyszłe, niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/20). Należy podkreślić, że nawet zawarta umowa dzierżawy jako stosunek obligacyjny nie stanowi podstawy wykazania interesu prawnego. Umowy przedwstępne nie są bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego, z którego można wywodzić przymiot strony w myśl art. 50 p.p.s.a. Oznacza to, że skarżące nie wykazały istnienia po ich stronie interesu prawnego. Zawarte w złożonej skardze argumenty natury gospodarczej, celowościowej czy dotyczące konieczności zabezpieczenia planowanych inwestycji mogą stanowić jedynie o istnieniu po interesu faktycznego, zatem brak jest podstaw prawnych do uznania konsorcjum za stronę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z 26 marca 2024 r., odmawiającą wyrażenia zgody na dokonanie w trybie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich czynności prawnej polegającej na zawarciu umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 10 lat. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich, zgody ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wymaga oddanie całości albo części nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem albo zawarcie innej umowy uprawniającej do korzystania lub pobierania pożytków z całości nieruchomości albo jej części przez okres powyżej 10 lat, także jeżeli strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, albo zawarcie takiej umowy na czas nieoznaczony, której termin wypowiedzenia wynosi powyżej 10 lat w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich. Wszczęcie postępowania o wyrażenie zgody, następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa. W niniejszej sprawie podmiotem uprawnionym do złożenia przedmiotowego wniosku był Zarząd [...] S.A. Art. 3 ust. 2 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje podmiot uprawniony do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na dzierżawę. Jest to ten podmiot, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa, nie zaś podmiot, na rzecz którego takie rozporządzenie miałoby nastąpić. I jest to podmiot, który posiada interes prawny w tym postępowaniu administracyjnym. Żaden przepis ustawy o portach i przystaniach morskich nie może być równocześnie traktowany jako przepis szczególny, o którym mówi art. 50 § 2 p.p.s.a. i który kształtowałby interes prawny po stronie skarżących. Tym samym w niniejszej sprawie skarżące spółki (konsorcjum) nie posiadają legitymacji do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego wobec odmowy zgody na zawarcie umowy dzierżawy. Interesu prawnego skarżących nie kreuje bowiem zawarta pomiędzy podmiotami umowa przedwstępna w zakresie umowy dzierżawy gdyż nie kreuje ona prawa rzeczowego do omawianej nieruchomości po stronie spółek. Realizacja tej umowy jest ograniczona spełnieniem przez rozporządzającego nieruchomością wymagań przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich. Istnienie legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podlega natomiast badaniu przez sąd administracyjny. W sytuacji jej braku u skarżącego, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a., tak jak w niniejszej sprawie, skarga podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.