I SA/Wa 122/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Skarbu Państwa [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].11.2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto J., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Nadleśnictwo C. wnioskiem z dnia [...].03.2006 r. wystąpiło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] podnosząc, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość stanowiła [...] i nigdy nie należała do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wnioskodawca wyraził stanowisko, że kwestionowaną decyzją skomunalizowany został grunt należący do Nadleśnictwa C., który w myśl przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. został wyłączony z komunalizacji. Po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa C. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., ponieważ z akt sprawy wynikało, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa C. Zdaniem Ministra oznacza to jednocześnie brak przymiotu strony wnioskodawcy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Nadleśnictwo C. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Stwierdził, że wniosek nie może zostać uwzględniony, ponieważ nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie kwestionowanej decyzji. Minister w całości podtrzymał stanowisko, że na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa koniecznym było odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] listopada 2005 r., ponieważ z akt sprawy wynika, że w dniu 27.05.1990 r. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa C. Odnosząc się do podnoszonego we wniosku Nadleśnictwa argumentu, że brak protokołu nie mógł pozbawiać nieruchomości [...] charakteru państwowego gospodarstwa leśnego, organ podkreślił, że Minister Leśnictwa zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) przekazywał na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych majątek Skarbu Państwa w zakresie wynikającym z czynności odpowiednich przedsiębiorstw. Przekazanie majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność przedsiębiorstw następowało protokolarnie. Dokumentacja w sprawie przedstawiona organowi nadzoru przeczy twierdzeniu wnioskodawcy o posiadaniu przez niego na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu do spornej nieruchomości. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że nieruchomość ta była w przywołanej dacie własnością Skarbu Państwa. Z załączonego do akt protokołu zdawczo-odbiorczego w sprawie przekazania w zarząd Nadleśnictwa C. m. in. przedmiotowych działek nr [...] wynika, że przekazanie to nastąpiło dopiero z dniem [...] lutego 1994 r. Stan prawny lub stan faktyczny powstały na nieruchomości po dniu 27 maja 1990 r. nie stanowi jednak przeszkody prawnej w wydaniu przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej, jeżeli na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i spełniała pozostałe warunki określone w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W tej sytuacji, zdaniem organu, prawidłowo została wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., gdyż wnioskodawca nie posiadał w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji, a tym samym nie legitymował się on w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i nie legitymuje się w postępowaniu nadzorczym, interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...].06.2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Nadleśnictwo C. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1330/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2007 r. Zdaniem sądu nieprzekonujące i niewystarczające, a co najmniej niepełne, są wyjaśnienia organu nadzoru w kwestii braku interesu prawnego skarżącego, zwłaszcza w takim kontekście, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. została skarżącemu doręczona, co może wskazywać, że Nadleśnictwo C. było traktowane jako strona postępowania komunalizacyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę po wyroku WSA Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie komunalizacji działek nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister powtórzył dotychczasową argumentację, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym przekazywanie na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych majątku Skarbu Państwa w zakresie wynikającym z czynności odpowiednich przedsiębiorstw następowało protokolarnie. Dokumentacja w sprawie przedstawiona organowi nadzoru przeczy twierdzeniu wnioskodawcy o posiadaniu przez niego na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu do spornej nieruchomości. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że nieruchomość ta była w przywołanej dacie własnością Skarbu Państwa, który nabył działki w przez zasiedzenie, co stwierdza postanowienie Sądu Powiatowego w O. z dnia [...].09.1960 r. [...]. Stan prawny lub stan faktyczny powstały na nieruchomości po dniu 27 maja 1990 r. (przekazanie w zarząd nieruchomości w dniu [...] lutego 1994 r.) nie stanowił natomiast przeszkody prawnej w wydaniu przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej. Nadleśnictwo C. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że w dacie komunalizacji sprawowało zarząd przedmiotową nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa, co wyłączało możliwość komunalizacji. Działki nr [...] stanowiły od zawsze [...] państwowy, a zgodnie z art. 1 ustawy z 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne. Decyzja komunalizacyjna rażąco narusza więc art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. W dacie 27.05.1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, ale nie mogła być przedmiotem komunalizacji, ponieważ nigdy nie należała do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Brak protokołu przekazania, jako czynność techniczna, nie może świadczyć o braku prawa zarządu do działek nr [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 2005 r., ponieważ działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie były w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa C. Dokumentacja sprawy przeczy twierdzeniom Nadleśnictwa o posiadaniu przez nie na tę datę prawa zarządu. Z załączonego do akt sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, że przekazanie nieruchomości na rzecz Nadleśnictwa nastąpiło dopiero z dniem [...] lutego 1994 r. Skoro więc brak jest dowodu na istnienie prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r. to nie było jakichkolwiek przeszkód do komunalizacji spornej nieruchomości. Wszelkie zdarzenia, które nastąpiły po dacie 27.05.1990 r. nie mają wpływu na wypełnienie przesłanek komunalizacji z mocy prawa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 4 i 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z 10.05.1990 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący wywiódł, iż w dniu 27 maja 1990 r. działki nr 57 i 59 stanowiły grunt leśny i wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego, w związku z tym na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie podlegały komunalizacji. Obowiązujący w dacie komunalizacji z mocy prawa art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym stanowił, że z dniem wejścia w życie ustawy w skład państwowego gospodarstwa leśnego weszły wszystkie grunty państwowe znajdujące się wówczas pod [...]. Ponadto skarżący odwołał się do orzecznictwa NSA, w tym do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.04.2008 r. I OSK 687/07, gdzie stwierdzono, że grunty leśne wchodzące w dniu 27.05.1990 r. w skład [...], nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżący zgłosił też wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji komunalizacyjnej oraz decyzji zaskarżonej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r. sąd wstrzymał wykonanie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w obecnym składzie zgadza się bowiem w pełni z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.06.2008 r. I OSK 935/07 (LEX Nr 490140), iż "grunty leśne wchodzące w dniu 27.05.1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (...), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlegała komunalizacji". Przesądzające znaczenie ma w takiej sytuacji ustalenie dotyczące przeznaczenia spornych działek w ewidencji gruntów w dniu 27.05.1990 r. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów sporządzonym na dzień 31 maja 2004 r. działki nr [...] miały w tym dniu przeznaczenie [...] (zob. wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla każdej z działek znajdujące się w aktach komunalizacyjnych). W karcie inwentaryzacyjnej natomiast, stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, działki zostały określone jako budowlane, niezabudowane. Przy założeniu, że 27.05.1990 r. przeznaczenie spornych działek w ewidencji gruntów było [...], jak twierdzi skarżący, to mogły one wchodzić w skład państwowego gospodarstwa leśnego w oparciu o art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm). Jeśli organ ustaliłby bezspornie ten fakt (leśnego przeznaczenia spornych działek w dniu 27.05.1990 r.), to zgodnie z cytowanym orzeczeniem NSA nie podlegałyby one komunalizacji. Zdaniem sądu art. 1 w zestawieniu z art. 29 powołanej ustawy z 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym nie zawierają w sobie takiej dyspozycji, która skutkowałaby powstaniem zarządu z mocy prawa, bez dokonania jakiejkolwiek czynności formalnej. Przepis art. 29 tej ustawy mówił wprost, iż przekazanie majątku nieruchomego w zarząd następowało protokolarnie. W przedmiotowej sprawie taki protokół nie został sporządzony, co skutkowało tym, że nieruchomość składająca się ze spornych działek została przekazana w zarząd skarżącego dopiero w 1994 r. Jednak organ nadzoru badając legalność decyzji komunalizacyjnej w ogóle nie odniósł się do kwestii, czy lasy stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o prawnikach samorządowych. Zgodnie z regulacją zawartą w powołanej ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 tej ustawy). Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z zapisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Wprost można z niej wywieść właściwość Ministra Leśnictwa w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi [...]. Między innymi dlatego nie było w tej ustawie żadnego trybu przekazywania nieruchomości stanowiących [...] Ministrowi przez terenowe organy. Tym samym, zdaniem Sądu, wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku, gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej lecz również w sytuacji, gdy mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z 1949 r. (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.12.2010 r. I SA/Wa 419/10). W tym kontekście stwierdzić należy, że organ nadzoru w ogóle nie zweryfikował legalności ustaleń zawartych w decyzji komunalizacyjnej, iż przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ogóle nie została zbadana dopuszczalność zastosowania art. 5 ust. 1 powołanej ustawy komunalizacyjnej w świetle powołanych przepisów ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. Innymi słowy fundamentalna dla sprawy okoliczność nie została zbadana – co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić status prawny przedmiotowej nieruchomości oraz przeanalizować podnoszone wyżej okoliczności. Jeżeli zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła las i pozostawała w gestii Ministra Leśnictwa, to nie podlegała komunalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej). Minister ponownie przeprowadzając postępowanie nadzorcze powinien tę kwestię ocenić przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie można za to podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję art. 4 i art. 74 ustawy o lasach, gdyż w rzeczywistości zarzuty te skarżący odnosi do decyzji komunalizacyjnej, a nie do decyzji będącej przedmiotem skargi. W dacie komunalizacji z mocy prawa ustawa ta zaś jeszcze nie obowiązywała. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.