I SA/Wa 1225/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia rodzaju świadczeń oraz warunków i sposobu ich przyznawania w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia rodzaju świadczeń oraz warunków i sposobu ich przyznawania w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Gminy R. podjęła w dniu [...] listopada 2008 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia rodzaju świadczeń oraz warunków i sposobu ich przyznawania w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej powołując się na treść art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 72 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Załącznikiem do powyższej uchwały jest szczegółowy regulamin przyznawania pomocy. Na powyższą uchwałę Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazano, że zapis § 2 regulaminu – stanowiącego załącznik do uchwały – reguluje w sposób nieuprawniony wysokość środków, które mają być zabezpieczone corocznie w budżecie gminy na cel pomocy zdrowotnej dla nauczycieli. Zdaniem organu nadzoru określenie wysokości tych środków jest przedmiotem rozstrzygnięcia w uchwale budżetowej, nie zaś w akcie regulującym wyłącznie warunki i sposób przyznawania świadczeń. Ponadto zapis § 2 ust. 2 Regulaminu stanowiący, iż Wójt powołuje Komisję do rozpatrywania wniosków nauczycieli o przyznanie zasiłku pieniężnego nie ma żadnego upoważnienia ustawowego. Jest to bowiem nakaz tworzenia nowej jednostki, który nie może nastąpić w innym akcie niż w regulaminie organizacyjnym urzędu. Organ nadzoru wskazał również, że zapisy zawarte w § 5 ust. 5, § 6 i 7 Regulaminu formalizują procedurę przyznania pomocy z udziałem Komisji i naruszają art. 72 Karty Nauczyciela, który to przepis przewiduje przyznawanie świadczeń przez organ prowadzący szkolę, a nie inne powołane do tego jednostki. Kolejny zarzut dotyczy określenia podmiotów uprawnionych do składania wniosków o pomoc zdrowotną - § 5 ust. 3 Regulaminu, który wbrew treści ustawy przyznającej prawo do pomocy nauczycielom, przewiduje możliwość złożenia wniosku również przez inne podmioty. Reasumując zdaniem Wojewody [...] powołana uchwała zawiera w swej treści rozwiązania nie mające podstawy prawnej, co skutkuje koniecznością ich uchylenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że skoro w art. 72 Karty Nauczyciela nie ma wyraźnej delegacji do określenia maksymalnej wysokość świadczenia, to jednoczenie za uzasadnione należy uznać domniemanie prawne, że w sformułowaniu "rodzaju świadczeń" mieści się prawo do określenia wysokości środków budżetowych na świadczenia zdrowotne. Zapis, który określa zasadę zabezpieczenia w budżecie środków w wysokości 0,3 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe czynnych zawodowo nauczycieli jest zatem dozwolony prawem. Za w pełni uzasadnione należy również uznać powołanie komisji, ponieważ daje to gwarancję racjonalnego dysponowania środkami. Przy tym to nie komisja udziela pomocy zdrowotnej i nie jest to żaden organ, a tylko zespół pomocniczy. Również katalog podmiotów, którzy mogą złożyć wniosek o pomoc nie koliduje z treścią art. 72 Karty Nauczyciela. Intencją Rady Gminy było w tym przypadku uregulowanie sytuacji, kiedy uprawniony nauczyciel nie jest zdolny osobiście podejmować czynności w zakresie składania wniosków. Zdaniem Rady Gminy R. treść uchwały mieści się w przyznanych jej prawem granicach samodzielności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Wojewody [...] w pełni zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 521/06). Przy tym przywołać należy artykuł 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma zdefiniowanie zakresu kompetencji wynikających dla organu prowadzącego szkołę z treści art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Przepis ten stanowi, że "organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania". Problem naruszenia delegacji ustawowej aktualizuje się wówczas, gdy postanowienia aktu niższego rzędu wprowadzają do systemu prawnego nowe normy, bądź regulują zagadnienia pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulują określone zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały przez ten pryzmat, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób korzystania" nie mogą być absolutnie utożsamiane z określeniem wysokości świadczeń, które corocznie mają być w budżecie rady gminy rezerwowane na ten cel. Przepis ten wyraźnie nakazuje wyodrębnienie środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli w szczególnego rodzaju uchwale, jaką jest uchwała budżetowa, a osobno określenia warunków i sposobu ich przyznawania. W związku z tym ewidentnie wykracza poza delegację zawartą w art. 72 Karty Nauczyciela zapis o wysokości środków na pomoc zdrowotną dla nauczycieli zamieszczony w innej uchwale niż uchwała budżetowa. Nie ulega wątpliwości, iż wysokość środków przeznaczonych na tę pomoc powinna zostać określona w budżecie gminy, czyli w uchwale podejmowanej w szczególnym trybie, podlegającej nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2008 r. - IV SA/Wr 611/07). Również drugi zarzut skargi dotyczący braku podstaw prawnych do wprowadzania zapisu obligującego Wójta do powołania Komisji jest w pełni uzasadniony. Zdaniem Sądu powoływanie tego rodzaju Komisji wykracza poza ramy delegacji zawartej w analizowanym przepisie, dającej jedynie uprawnienie do określenia warunków i zasad przyznawania pomocy. Ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalania kryteriów i trybu przyznawania świadczenia obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny oraz ustalenie porządku ich przyznawania rozumianego jako system działań uwzględniających ustaloną kolejność i hierarchię uzależnionych wzajemnie zdarzeń. Nie można z tego upoważnienia wywieść kompetencji do powoływania Komisji rozpatrującej wnioski o przydzielenie pomocy. W zakresie pojęciowym "kryteriów i trybu" nie mieści się natomiast kompetencja organu do powoływania Komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. Należy przyznać rację skarżącemu, że taka regulacja wykraczająca poza strukturę ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o samorządzie gminnym i może zachodzić wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego, określającego ich zadania, kompetencje, skład, a w miarę potrzeby tryb działania. Zabieg taki, polegający na utworzeniu dodatkowego ciała (zespołu), któremu bez upoważnienia ustawowego gwarantuje się formalny udział w procesie decyzyjnym, prowadziłoby do konieczności rozszerzenia oceny prawidłowości procesu stosowania prawa o składniki nieobjęte delegacją ustawową (wyrok NSA OZ Wrocław z dnia 4 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1948/02, OwSS 2005/3/68). W związku z tym należy uznać, że zapis § 2 ust.2, § 5 ust. 5, § 6 i 7 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały stanowią istotne naruszenie tak art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, art. 94 Konstytucji i powodują konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Także kolejny zarzut w skardze dotyczący treści § 5 ust. 3 Regulaminu Sąd w pełni podziela. Zapis zawarty w tym przepisie nie znajduje żadnego umocowania w treści art. 72 Karty Nauczyciela. W żadnym razie nie wynika z niego prawo do wystąpienia z wnioskiem o pomoc dla nauczyciela dyrektorowi szkoły oraz związkom zawodowym, co zamieszczono w § 5 ust. 3 Regulaminu. Z treści powołanego przepisu nie można wywieść kompetencji dla organu prowadzącego szkołę do rozszerzania katalogu podmiotów do dyrektora szkoły czy związków zawodowych, jako uprawnionych do występowania o pomoc na rzecz nauczyciela. Nie mają przy tym znaczenie intencje jakimi kierowała się wprowadzając ten zapis rada gminy, która uznała, że chodzi o sytuację kiedy osoba uprawniona nie jest zdolna osobiście złożyć wniosku w zakresie pomocy. Reasumując zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym powyżej nie znajduje ustawowego oparcia i wykracza poza delegację ustawową, co stoi w sprzeczności z ustawą i zasadami legislacji. W związku z tym, że zakwestionowane zapisy stanowią konieczny element uchwały, bez której nie może ona funkcjonować w obrocie prawnym, konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.