I SA/Wa 1241/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. spółka jawna z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. sp. j. z siedzibą w P., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] zezwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...], położonej w gminie W., oznaczonej jako działka nr [...] oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że nieruchomość położona w gminie W., oznaczona jako działka nr [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. sprostowaną postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. została przeznaczona pod budowę obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...]. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe, natomiast art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) stanowi, że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, iż wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości obwarowane zostało wymogiem spełnienia dwóch przesłanek: pierwszą z nich jest konieczność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, drugą natomiast zaistnienie "uzasadnionego przypadku". Z ustaleń Ministra Infrastruktury wynika, że pismem z dnia 12 lipca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości, wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i o nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. Wojewoda [...], po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w sprawie wywłaszczenia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co zdaniem organu, oznacza, iż spełniona została przesłanka odnosząca się do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Pismem z dnia 19 lutego 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponowił wniosek skierowany do Wojewody [...] o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu ww. nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie gruntu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzyskał pozwolenie na budowę obwodnicy W.; inwestycję tę rozpoczęto w lipcu 2008 r. Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że działka nr [...] została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jaką jest budowa obwodnicy W. zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. i nie zmienia tego fakt nieumieszczenia działki nr [...] we wniosku z dnia 12 września 2007 r. o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, gdyż wówczas Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie miał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Nie budzi zatem zastrzeżeń, zdaniem organu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych do niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Zdaniem organu, na podkreślenie zasługuje również charakter ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt: I SA/Wa 1552/04, niepubl. "wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. I OSK 187/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Administracyjnych, stwierdził zaś, iż: "nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oznaczają "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu." Zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy, decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec braku porozumienia z właścicielem nieruchomości w zakresie warunków nabycia gruntu na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony Minister Infrastruktury zauważył, że bez wątpienia nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji polegający na budowie obwodnicy Wyrzysk w ciągu drogi krajowej nr [...]. Mając na uwadze powyższe, bez znaczenia pozostaje fakt, jakie prace będą prowadzone na danej nieruchomości oraz czy będzie ona przeznaczona pod pas drogowy, czy też jak w tym przypadku, pod projektowany dojazd do działki nr [...]. Minister Infrastruktury wyjaśnił również, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako inwestor inwestycji drogowej, we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego winien był wskazać działki, co do których posiada prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a na dzień 12 września 2007 r. inwestor takiego prawa do dysponowania nieruchomością nie posiadał. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. sp.j. w P.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 107 kpa oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 107 kpa w związku z art. 140 kpa, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno zawierać odniesienie do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu przez podmiot odwołujący się od decyzji; w odwołaniu jako zarzut wskazano powołanie przez organ pierwszej instancji błędnej podstawy prawnej, wykonywanie inwestycji na działce gruntu nie stanowiącej pasa drogowego oraz bezzasadne nadanie zaskarżanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz Minister Infrastruktury nie odniósł się do wszystkich zarzutów wskazanych przez strony. Zdaniem skarżącego, Minister Infrastruktury całkowicie pominął rozważania dotyczące zarzutu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o błędną podstawę prawną, bowiem powinien być przywołany art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Minister Infrastruktury nie odniósł się również do zarzutu, że działka gruntu nr [...] nie stanowi części pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., a w konsekwencji przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie powinny mieć zastosowania do przedmiotowej działki. Ponadto, zdaniem skarżącego, Minister Infrastruktury w sposób nieprawidłowy zinterpretował "uzasadniony przypadek". 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...], położonej w gminie W., oznaczonej jako działka nr [...] oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Jak słusznie stwierdził Minister Infrastruktury, stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe, natomiast art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) stanowi, że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: postępowanie wywłaszczeniowe musiało zostać wszczęte, oraz musiał zaistnieć "uzasadniony przypadek". Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pismem z dnia 12 lipca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości, wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i o nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, natomiast Wojewoda [...], po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co wskazuje na spełnienie przesłanki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Pismem z dnia 19 lutego 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponowił wniosek skierowany do Wojewody [...] o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując, że uzyskał pozwolenie na budowę obwodnicy W.; inwestycję tę rozpoczęto w lipcu 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał również, że działka nr [...] została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jaką jest budowa obwodnicy W. zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. i nie zmienia tego fakt nieumieszczenia działki nr [...] we wniosku z dnia 12 września 2007 r. o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, gdyż wówczas Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie miał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, nie budzi zatem wątpliwości, jak słusznie zauważył organ, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych do niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1924/06 (LEX nr 315135) stwierdził, że "Pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) co oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi administracji swobodę w ocenie, czy taki uzasadniony przypadek ma miejsce. Oczywiście nie może to oznaczać arbitralności, czy dowolności ocen, a dokonana ocena musi być dostatecznie przez organ administracji uzasadniona przesłankami odnoszącymi się do konkretnej sprawy." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Sad podziela również w zupełności pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1099/06 (LEX nr 342583), iż w sytuacji gdy konieczność wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) uzasadniają względy społeczne i gospodarcze, konieczność poprawy ruchu drogowego oraz jego płynności i efektywnego gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, nie budzi zastrzeżeń przyjęcie, że zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ustawy. Sprawy dojazdów i innych rozwiązań wynikających z decyzji lokalizacyjnej nie są przedmiotem rozpoznania w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy. Tego rodzaju zarzuty podlegałyby kontroli w postępowaniu odwoławczym od decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Sądu, na podkreślenie zasługuje również charakter ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt: I SA/Wa 1552/04, niepubl. "wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ", a niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. I OSK 187/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Administracyjnych, stwierdził zaś, iż: "nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oznaczają "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu.", i to stanowisko niniejszy skład orzekający podziela w pełni. 4. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy, decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec braku porozumienia z właścicielem nieruchomości w zakresie warunków nabycia gruntu na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponieważ jednak proces wywłaszczeniowy jest długotrwały i trudno przewidzieć termin jego zakończenia, wobec wymogu wykazania się przez inwestora możliwością dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dla uzyskania pozwolenia na budowę wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione. Słuszne jest stanowisko organu, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji polegający na budowie obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...], więc bez znaczenia pozostaje fakt, jakie prace będą prowadzone na danej nieruchomości oraz czy będzie ona przeznaczona pod pas drogowy, czy też jak w tym przypadku, pod projektowany dojazd do działki nr [...]. 5. Zdaniem Sądu, organ rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 8 kpa, ani też art. 107 § kpa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, przepisy mające zastosowanie w sprawie zostały prawidłowo zinterpretowane, i Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.