I SA/Wa 1249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Jolanta Dargas Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie S., obręb B. oznaczonej m.in. jako działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" – węzeł "[...]" wraz z przebudową infrastruktury technicznej oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] pismem z dnia 3 sierpnia 2009 r. skierował m.in. do L. B. upomnienie nr [...], wzywające do wykonania obowiązku wydania działki nr [...] pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie, po wystawieniu w dniu 2 września 2009 r. tytułu wykonawczego nr [...], postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] wezwał zobowiązanego do wykonania tego obowiązku w terminie 4 dni od otrzymania postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. Pismem z dnia 16 września 2009 r. L. B. wniósł skargę na czynności egzekucyjne w tej sprawie. Tego samego dnia L. B. w dwóch odrębnych pismach złożył: zażalenie na powołane postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. oraz zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze na czynności egzekucyjne L. B. podniósł, że pracownicy [...] Urzędu Wojewódzkiego postępowanie egzekucyjne prowadzą wadliwie, albowiem przed Ministrem Infrastruktury toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2009 r., zaś przed Sądem Rejonowym w P. zostało zainicjowane postępowanie o zasiedzenie działki nr [...], co nie zostało wzięte pod uwagę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej zwanej u.p.e.a., oddalił powyższą skargę jako niezasadną. Ponownie rozpoznając sprawę, na skutek wniosku L. B. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] stwierdził, że skarżący w żaden sposób nie wskazał czynności egzekucyjnej, która mogłaby podlegać zaskarżeniu w trybie art. 54 u.p.e.a. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przedmiotem skargi składanej w tym trybie mogą być (oprócz przewlekłości postępowania) wyłącznie poszczególne czynności egzekucyjne i to tylko wtedy, gdy ustawa nie przewiduje innych środków zaskarżenia takich czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99, Lex nr 43032). Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest zaś zbadanie z urzędu w postępowaniu, czy wniesione skargi spełniają powyższe warunki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/05, Lex nr 113578). Natomiast L. B. zarówno w skardze na czynności egzekucyjne, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował przede wszystkim zasadność i wymagalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Nie wskazał i nie uzasadnił swoich zastrzeżeń wobec czynności polegającej na odebraniu nieruchomości. Na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości nie została mu doręczona oraz że wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącego postępowanie egzekucyjne było prowadzone niesolidnie, nierzetelnie i niedbale, bez przestrzegania ustawowych terminów, co doprowadziło do niezgodnego z prawem odebrania mu działki nr [...], a w konsekwencji do odcięcia dostępu do drogi publicznej. Udzielając odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1019/10 stwierdził nieważność postanowień Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne; jednocześnie orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał na zasadność wniesionej skargi, aczkolwiek z innej przyczyny, niż w niej podana. Zdaniem Sądu pismo skarżącego z dnia 16 września 2009 r., nazwane ,,skargą na czynności egzekucyjne", jest w istocie skargą w rozumieniu działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej Kpa, wniesioną na: 1) pracowników urzędu wojewódzkiego, którym skarżący zarzuca zbyt ufne traktowanie dokumentów przekazywanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad; 2) działalność GDDKiA, której zarzuca wprowadzanie w błąd zarówno pracowników Wojewody, jak i Ministerstwa Infrastruktury przez zatajanie informacji o toczącym się postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] (zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości), na podstawie której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne oraz informacji o toczącym się przed Sądem Rejonowym w P. postępowaniu o zasiedzenie, m.in. działki nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe zarzuty nie odnosiły się do konkretnych czynności egzekucyjnych i nie wskazywały na czym czynności te miały polegać i w jakiej dacie były podjęte, niedopuszczalne było zatem uruchamianie trybu określonego w art. 54 § 1 u.p.e.a. Sąd zwrócił uwagę, że w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie jej rozpoznania w danym trybie (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Przed wszczęciem postępowania w każdej sprawie organ obowiązany jest ustalić treść pisma i odnieść ją do przepisu prawa warunkującego dopuszczalność określonego postępowania. Nie może kierować się wyłącznie formą pisma, czy też jego nazwą. Jeżeli treść podania budzi wątpliwości to obowiązkiem organu jest wezwanie wnoszącego podanie do jego sprecyzowania, pod kątem uruchomienia adekwatnej procedury. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości jednak nie zachodziły, ponieważ z treści pisma z dnia 16 września 2009 r. bezspornie wynika, że jest to skarga obywatelska. Sąd podkreślił, że przepis art. 54 § 1 u.p.e.a., na podstawie którego następuje oddalenie skargi, dotyczy takiej sytuacji, kiedy przedmiotem skargi są czynności wskazane w § 1 lub bezczynność, a postępowanie wykaże, że skarga jest bezzasadna merytorycznie, tj. w przypadku gdy wskazana przez skarżącego czynność egzekucyjna była prawidłowo przeprowadzona, egzekutor działał zgodnie z prawem oraz nie wystąpiła bezczynność. Skoro skarżący nie zaskarżył żadnej czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 54 u.p.e.a., to organ nie był uprawniony do rozpoznania sprawy w tym trybie. Wprawdzie podanie zostało wniesione w związku z wydaniem postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2009 r., wzywającego skarżącego do wydania nieruchomości, jednakże od tego postanowienia skarżący złożył zażalenie. Już z tej przyczyny niedopuszczalne było uruchamianie trybu określonego w art. 54 u.p.e.a., bowiem skarga z omawianego przepisu nie przysługuje w sytuacjach, gdy stronie służą inne środki zaskarżenia np. zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy spod egzekucji. W ocenie Sądu pierwszej instancji wydanie postanowienia na podstawie art. 54 u.p.e.a., zamiast zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi "obywatelskiej" oznacza, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające dotknięte są wadą nieważności, co stwarza podstawę do orzeczenia o nieważności tych postanowień na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Od powyższego wyroku Minister Infrastruktury wniósł skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 Ppsa, podniesiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 54 u.p.e.a. poprzez wadliwe uznanie, że wydane na podstawie ostatnio powołanego przepisu postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. rażąco narusza ten przepis i dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podnosząc ten zarzut występujący ze skargą kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedochowanie ustawowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym cofnął ten zarzut stwierdzając, że skarga kasacyjna wniesiona została w ustawowym 30 dniowym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 429/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania uznając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. W uzasadnieniu NSA wskazał, że z uzasadnienia postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 54 § 1 u.p.e.a. wynika, że istota sporu nie dotyczy sposobu rozumienia instytucji skargi, o której mowa w powołanym przepisie. Zarówno bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i wnoszący skargę kasacyjną zgodnie przyjmują, że przedmiotem skargi – oprócz przewlekłości postępowania egzekucyjnego – mogą być czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego rozumiane, stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a., jako wszelkie podejmowane przez organ działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego względnie niepodejmowanie takich działań przez organ egzekucyjny lub egzekutora. Ukształtowany jest przy tym pogląd, że wnoszona przez zobowiązanego w tym trybie skarga ma charakter środka subsydiarnego i przysługuje wówczas, gdy nie służą inne środki zaskarżenia, np. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, czy też zażalenie na konkretne akty w toku prowadzonej egzekucji. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z zarzutem naruszenia art. 54 § 1 u.p.e.a. wskazując, iż w sytuacji gdy zobowiązany wnosi skargę na czynności egzekucyjne rzeczą organu nadzoru jest tę skargę rozpoznać merytorycznie nawet wówczas, gdy zobowiązany nie wskazuje wyraźnie czynności egzekucyjnej. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje bowiem nie organ administracji, lecz strona. NSA zaznaczył, że nie nazwa, lecz treść pisma przesądza o jego charakterze. Dopiero wówczas, gdy charakter wniesionego pisma (podania, wniosku, skargi) budzi wątpliwości, organ administracji winien podjąć czynności zmierzające do poznania rzeczywistych intencji autora pisma. Zatem w sytuacji, gdy brak jest takich wątpliwości organ winien ukierunkować postępowanie zgodnie z wolą wnoszącego pismo (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90 – ONSA 1990 r. Nr 2-3, poz. 47). Oznacza to, że organ administracji nie może w sposób arbitralny zmienić zawartego w piśmie strony żądania, w tym jego kwalifikacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeśli zobowiązany w sposób wyraźny określa pismo jako skargę na czynności egzekucyjne, powinnością organu nadzoru jest rozpoznać merytorycznie tę skargę, a w przypadku stwierdzenia, że nie została zaskarżona konkretna czynność egzekucyjna lub jej niepodjęcie, stanowić to może podstawę do oddalenia skargi jako bezzasadnej. Nie znajduje usprawiedliwienia pogląd, że w takiej sytuacji wniesienie skargi na czynności egzekucyjne jest prawnie niedopuszczalne z tej prostej przyczyny, że dopiero w postanowieniu organu nadzoru zagadnienie to zostanie ocenione i rozstrzygnięte. Zdaniem NSA, nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa przez przyjęcie, że kontrolowane postanowienia Ministra Infrastruktury dotknięte są wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). L. B. pismo z dnia 16 września 2009 r. określił jako "skargę na czynności egzekucyjne". Nie tylko nazwa tego pisma, ale również treść nakazywała potraktowanie go jako skargi opartej o art. 54 § 1 u.p.e.a., co było zgodne z intencją i oczekiwaniami autora tego pisma. NSA zwrócił uwagę, że tego samego dnia L. B. w odrębnych pismach złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. i zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. NSA wskazał, że złożenie przez zobowiązanego tych środków w toku postępowania egzekucyjnego nie oznacza, że tylko z tego powodu wniesienie odrębnej skargi do organu nadzoru w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. jest niedopuszczalne. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy skarga w takiej sytuacji jest merytorycznie uzasadniona. NSA zgodził się z twierdzeniami wnoszącego skargę kasacyjną, że brak było przesłanek do stwierdzenia, że pismo L. B. z dnia 16 września 2009 r. jako niestanowiące skargi na czynności egzekucyjne, w rzeczy samej jest skargą "obywatelską" w rozumieniu Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postawieniu takiej tezy przeczy nie tylko forma zewnętrzna pisma, ale przede wszystkim jego treść. W piśmie tym zobowiązany manifestuje swoje niezadowolenie z faktu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jego prowadzenia, wskazuje na przyczyny, z powodu których brak jest podstaw do wydania działki nr [...]. Słusznie są uwagi autora skargi kasacyjnej, że wobec wszczęcia postępowania egzekucyjnego, uwzględniając regulację zawartą w art. 234 pkt 1 Kpa, pismo zobowiązanego nie mogłoby nawet uruchomić trybu skargowego. Poza tym doszłoby do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji czynności procesowej strony w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 209/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov,pl). W tej sytuacji NSA uznał, że brak było podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i poprzedzające je postanowienie tego organu obarczone są wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. NSA zalecił, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, dokonał merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury o oddaleniu skargi L. B. na czynności egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], że w niniejszej sprawie były podstawy do oddalenia skargi na czynności egzekucyjne złożonej przez L. B. w piśmie z dnia 16 września 2009 r. Z przepisu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wynika, że przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy chodzi o działania organu egzekucyjnego lub egzekutora (nie będące wystawieniem tytułu wykonawczego oraz nie mające charakteru postanowień wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego) podjęte w celu zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości. Tymczasem w piśmie z dnia 16 września 2009 r. zatytułowanym "skarga na czynności egzekucyjne" L. B. nie wskazał żadnej konkretnej czynności egzekucyjnej, która w jego ocenie została podjęta niezgodnie z prawem. Takiej czynności skarżący nie wskazał również w piśmie z dnia 22 października 2009 r., czy w pismach z dnia 28 stycznia 2010 r. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) i z dnia 26 lutego 2010 r. Z akt sprawy oraz z treści skargi wynika, że skarżący po otrzymaniu tytułu wykonawczego nr [...] i postanowienia z dnia [...] września 2009 r., nr [...] o zastosowaniu środka egzekucyjnego w jednym dniu złożył pisma, w których sformułował kilka środków zaskarżenia (zarzuty, zażalenie, skarga na czynności egzekucyjne). Jak się wydaje zamiarem skarżącego było całościowe zaskarżenie działań organu egzekucyjnego w celu ochrony swej sytuacji prawnej. Niezależnie od tego, że skarżący w skardze nie wskazał zaskarżonej czynności egzekucyjnej nie można uznać, że zamiarem L. B. było zakwestionowanie w szczególności czynności egzekucyjnej w postaci odebrania zobowiązanemu przez egzekutora nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Poza sporem jest, że w dacie złożenia skargi na czynności egzekucyjne (18 września 2009 r.) nie została jeszcze podjęta przez organ egzekucyjny ta czynność egzekucyjna. Z treści skargi wynika, że czynność egzekucyjna w postaci odebrania zobowiązanemu przedmiotowej nieruchomości miała bowiem miejsce 4 listopada 2009 r. Faktem natomiast jest to, że w skardze na czynności egzekucyjne z dnia [...] września 2009 r. skarżący zarzuca organowi egzekucyjnemu prowadzenie postępowania egzekucyjnego z naruszeniem prawa. L. B. pomija jednak to, że celem skargi na czynności egzekucyjne jest obalenie konkretnej czynności egzekucyjnej podjętej przez organ egzekucyjny lub egzekutora w postępowaniu egzekucyjnym. Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty odnoszące się do samego postępowania egzekucyjnego, to w tym zakresie skarżącemu przysługuje środek zaskarżenia w postaci zarzutów (art. 33 u.p.e.a.). To ten ostatni środek zaskarżenia (zarzuty) może bowiem doprowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego, wówczas gdy zarzuty były by uzasadnione i nie było by podstaw do zastosowania w stosunku do zobowiązanego łagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.). W tej sytuacji Minister Infrastruktury prawidłowo zastosował przepis art. 54 § 5 u.p.e.a. i oddalił skargę na czynności egzekucyjne, skoro skarżący nie wskazał przedmiotu zaskarżenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że kwestia braku doręczenia wszystkim właścicielom działki oznaczonej nr [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz wskazywane przez skarżącego wady postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji i wady samej decyzji nie mogą być oceniane w sprawie, w której zaskarżono postanowienie organu nadzoru o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne. Trzeba bowiem wskazać, że decyzja nr [...] została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Dopóki decyzja ta obowiązuje (nie została ostatecznie stwierdzona jej nieważność, ani nie została uchylona) i jest wykonalna, dopóty stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 27 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a.), a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Na przeszkodzie rozpoznaniu skargi na czynności egzekucyjne nie stały również wniesione równocześnie z tą skargą zarzuty i zażalenie na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Z przepisów art. 17 § 2 i art. 35 § 1 u.p.e.a. wynika bowiem, że wniesienie tego rodzaju środków zaskarżenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.