I SA/Wa 1249/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. nr KKU-168/21 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 149 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymała w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr NWXVa.7532.639.2016 odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 21 maja 2020 r. nr NWXVa.7532.639.2016, dotyczącego nabycia przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta S., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wnioskiem z dnia 11 maja 2021 r. Przedsiębiorstwo [...] SA z siedzibą w S., powołując się na przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., zwróciła się do Wojewody Śląskiego o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie komunalizacji opisanej wyżej działki. Spółka podniosła, że w toku postępowania zostały przez gminę złożone dokumenty zawierające fałszywe informacje, a ponadto spółka została pominięta jako strona tego postępowania pomimo figurowania w ewidencji gruntów jako władający gruntem. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r., na podstawie m.in. art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania, podkreślając, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie, jak też osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zgromadzona dokumentacja potwierdza jednoznacznie, że ani w dacie komunalizacji ani obecnie, wnioskodawca nie był i nie jest właścicielem bądź współwłaścicielem spornej działki, zatem nie mógł być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 21 maja 2020 r. Odnosząc się do argumentacji spółki, że figurowała ona w ewidencji gruntów, Wojewoda podkreślił, że rejestr ewidencji gruntów nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stwarzają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów. Ponadto w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów, według stanu na dzień 6 czerwca 2016 r. [...] SA jest ujawnione jedynie jako władający działką nr [...], zaś według stanu z dnia 27 maja 1990 r. jako władający tym gruntem Skarbu Państwa figurowało Przedsiębiorstwo [...] w K. Wskazane przez wnioskodawcę zapisy ewidencji gruntów oraz umowa przekazania władania były znane organowi w momencie orzekania, niemniej nie wynika z nich, aby przedsiębiorstwo było właścicielem bądź współwłaścicielem spornej działki, albo aby przysługiwało jej prawo zarządu. Organ I instancji uznał zatem, że ani dokumenty zgromadzone w postępowaniu, w którym zapadła ostateczna decyzja, ani argumenty podniesione we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazują, aby spółka w dacie komunalizacji ani obecnie była właścicielem/współwłaścicielem objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości lub też, aby nieruchomość ta była obciążona prawem zarządu na rzecz jakiejkolwiek jednostki państwowej (w tym przedsiębiorstwa państwowego). W dalszej części uzasadnienia Krajowa Komisja Odwoławcza przytoczyła zarzuty stawiane przez spółkę w zażaleniu na postanowienie Wojewody Śląskiego i stwierdziła, że jeśli Spółka lub jej poprzednik prawny posiadała na dzień 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości, to powinna taki tytuł wykazać oraz wykazać, że komunalizacja nieruchomości może godzić w ten tytuł prawny lub jej prawa, choćby w sferze ekspektatywy, np. uniemożliwiając nabycie dalej idącego, niż posiadany, tytułu prawnego do nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że zasady trwałości decyzji administracyjnych nie przełamują zwykłe twierdzenia zainteresowanego (faktycznie) podmiotu, np. powołującego się na informacyjne (deklaratoryjne) zapisy w ewidencji gruntów w dodatku bez wykazania ich wpływu na komunalizację oraz sferę praw zainteresowanego. W konsekwencji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podzieliła w całości stanowisko Wojewody Śląskiego w zakresie braku interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu wznowieniowym. [...] SA wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 191 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że w skład "mienia podlegającego komunalizacji" wchodzi wyłącznie nieruchomość gruntowa z wyłączeniem mienia trwale połączonego z gruntem, - błąd w ustaleniach faktycznych, a to poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do składników mienia, które stałyby na przeszkodzie komunalizacji, - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu i błąd w jej ocenie, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów włączonych do postępowania, składanych w toku postępowania, którymi strona nie dysponowała na wcześniejszym etapie postępowania. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w skład mienia skarżącej wchodziły: stacja "trafo", opłotowanie terenu, słupy oświetleniowe betonowe, kanalizacja komunalna i burzowa, cztery wieże oświetleniowe, dwa budynki: mieszkalny i magazynowy, instalacja wodna i elektryczna, rozdzielnia N/V oraz budynek portierni. Zdaniem skarżącej, powyższe z naddatkiem spełnia wymóg ustawowy uznania za stronę postępowania komunalizacyjnego, gdyż wykazano się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Mienie skarżącej na terenie objętym komunalizacją, nierozerwalnie z nim związane i na trwale związane z gruntem, powoduje powstanie roszczenia o charakterze prawa podmiotowego, nadto pozwala być stroną wnoszącą o uchylenie decyzji komunalizacyjnej. Ponadto zdaniem skarżącej, wykazała ona tytuł prawny do składników mienia opisanych wyżej, poprzez znajdujące się w aktach sprawy: protokół zbycia i przeniesienia, rachunek i fakturę vat oraz zeznania świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody Śląskiego z dnia 21 maja 2020 r. uznając, że skarżąca nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniającego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Na wstępie należy podkreślić, że zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny. Jak wynika z treści art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jeżeli z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, obowiązkiem organu jest zatem zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym zaznaczyć trzeba, że na tym etapie postępowania organ bada jedynie, czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem, bądź też nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 21 maja 2020 r. wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z powyższego przepisu wynika, co trafnie stwierdził organ w zaskarżonym postanowieniu, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto stroną może być dodatkowo tylko taki podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest – poza daną gminą – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1181/15; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 660/11; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 511/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skarżącej, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca nie wykazała bowiem żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Jak zaś wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko podmiot, który wykaże, że 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Zmiany własnościowe które miały miejsce po 27 maja 1990 r. nie mają znaczenia dla procesu komunalizacji (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1620/09). Wbrew twierdzeniom skarżącej, tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości nie można wywieść ze wskazywanych przez skarżącą wpisów do ewidencji gruntów, ani z umowy przekazania władania z dnia 31 grudnia 1998 r., zawartej przez skarżącą z Kopalnią [...] S.A. z siedzibą w D., które to dokumenty – co również podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – były znane organowi w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Jak prawidłowo ustalił organ, w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel spornej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, na podstawie art. 713 Kodeksu Napoleona z dnia 3 września 1807 r. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, oraz art. 5 tej ustawy, który stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Obalenie tego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Oznacza to, że widniejący w wyżej powołanej księdze wieczystej spornej nieruchomości wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Skarżąca spółka żądając wznowienia postępowania nie wykazała, że legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości ani obecnie ani w dacie komunalizacji. Wnioskodawca nie może oczekiwać od organów, że będą one poszukiwać środków dowodowych na poparcie twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku, nie przedstawia ona takich środków. Odnosząc się do argumentacji skarżącej należy stwierdzić, że decyzja komunalizacyjna z dnia 21 maja 2020 r. dotyczyła mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa, a okoliczność ta nie została skutecznie obalona przez skarżącą. Jako dowód przeciwny nie mogą bowiem być uznane powoływane przez skarżącą faktury Vat oraz deklaracje na podatek od nieruchomości. Skarżąca nie wykazała zatem, że na dzień 27 maja 1990 r., lub na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania, dysponowała tytułem prawnorzeczowym nie tylko do spornej nieruchomości, lecz również do położonych na gruncie, opisywanych w skardze budynków i rzeczy ruchomych. Powoływana przez skarżącą treść art. 191 Kodeksu cywilnego, ustanawiającego zasadę superficies solo cedit, nie mogła stanowić przekonywującego argumentu świadczącego o tytule prawnorzeczowym strony do gruntu. Tym bardziej, że jak stanowi ten przepis, własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Nie pozwala natomiast na prowadzenie odwrotnego rozumowania, tzn. wywodzenia prawa własności nieruchomości z prawa własności rzeczy ruchomych stanowiących część składową nieruchomości. W świetle powyższego należy, zgodzić się ze stanowiskiem organów, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 21 maja 2020 r., a tym samym nie ma ona legitymacji do żądania wznowienia tego postępowania. Wydane w sprawie postanowienia odmawiające wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie naruszają więc prawa, a rozpoznające sprawę organy w sposób wyczerpujący i należyty uzasadniły zajęte stanowisko. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.