I SA/Wa 1261/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi P. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1952 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], art. matrykuły [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Orzeczeniem z dnia [...] września 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczono m. in. opisaną na wstępie nieruchomość. W dniu 4 września 1990 r. K. O. i J. N. wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia, wnosząc dodatkowo o przyznanie nieruchomości zamiennej, względnie odszkodowania w wysokości umożliwiającej nabycie innej nieruchomości, odpowiadającej obecnej wartości działki utraconej. Pierwotnie Wojewoda Poznański decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego a Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1438/96 obie w/w decyzje zostały uchylone a w motywach wyroku Sąd podniósł, iż nie można się zgodzić z poglądem, że stwierdzenie niezgodne ze stanem faktycznym określonym w kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, iż nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, stanowić mogło wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania. Przeznaczenie bowiem nieruchomości na określone cele, w tym wypadku dla realizacji narodowych planów gospodarczych jak i to, że nieruchomość nie mogła być uzyskana w trybie art. 3 dekretu (z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych) stanowiło bowiem materialnoprawną przesłankę orzeczenia o wywłaszczeniu. Rozpatrując zatem ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. Wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2617/00 również i te decyzje Naczelny Sąd Administracyjny uchylił podnosząc, że organy administracji nie odniosły się do zalecenia zawartego w w/w wyroku Sądu mówiącego o konieczności odtworzenia akt administracyjnych. Sąd podniósł także, że nie znajdowało potwierdzenia w aktach sprawy ustalenie, iż Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w P. czyniła starania o uzyskanie innej, niż wywłaszczona nieruchomości w trybie art. 3 cytowanego wyżej dekretu. Podkreślono też, że w postępowaniu nadzorczym nie brały udziały wszystkie strony. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1952 r. zostało wydane z naruszeniem prawa na skutek skierowania decyzji do osób nie będących stroną w sprawie a decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy. Wyrokiem z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1588/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie w/w decyzje Ministra Infrastruktury twierdząc, że organy administracji nie zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej zawartej we wspomnianych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy odniosły się bowiem tylko do zagadnienia skierowania decyzji do osób nie będących stroną w postępowaniu wywłaszczeniowym, tj. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. podczas, gdy Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, o jakie naruszenie prawa chodziło w tym postępowaniu. Sąd podkreślił w tym miejscu, że organ administracji zaniechał przeanalizowania postępowania wywłaszczeniowego pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., przechodząc do pkt 4 tegoż artykułu. Biorąc powyższe pod uwagę, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1952 r., w części dotyczącej wywłaszczenia opisanej na wstępie nieruchomości. Rozpatrując zaś sprawę, na skutek wniosku P. [...] Spółka Akcyjna w W. o ponowne jej rozpatrzenie, organ centralny stwierdził, iż w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że - w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym - za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Odnosząc się do przedmiotowego stanu faktycznego podniesiono, że wywłaszczenia w/w nieruchomości dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), a zatem te przepisy stanowiły punkt odniesienia dla ustaleń w postępowaniu nadzorczym. Na podstawie powołanych przepisów wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela nieruchomości, aby odstąpił nieruchomość za określoną cenę. W aktach archiwalnych niniejszej sprawy nie zachował się wniosek o wywłaszczenie, jednakże jak wynikało to z innych dokumentów, w szczególności z zawiadomienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 3 lipca 1952 r., z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła (pismo z dnia 23 maja 1952 r. nr [...] oraz 2 kwietnia 1952 r. nr [...]) Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w P. (omyłkowo wskazano w tym miejscu "Dyrekcja Okręgowa Szkolenia Zawodowego w B."). Przepis art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nakładał na wnioskodawcę wywłaszczenia – jak wspomniano wyżej - obowiązek uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, które to zezwolenie - w myśl art. 5 ust. 2 cytowanego dekretu - miało być poprzedzone stosowną opinią prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Ubiegający się o wywłaszczenie uzyskał w dniu [...] kwietnia 1952 r. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...]. Obejmowało ono obszar nieruchomości położonych w P., o powierzchni [...] m2. Ponadto ubiegający się o wywłaszczenie uzyskał także w dniu [...] lutego 1952 r. opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w P. Nr [...] stwierdzającą niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla realizacji przez DOKP w P. – jako wykonawcy planów gospodarczych – budowy przedszkola kolejowego. Poza tym w dniu 21 marca 1952 r. zostało również udzielone przez Ministra Kolei zezwolenie dla Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w P. na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosku o zezwolenie na nabycie niniejszej nieruchomości, w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Jednocześnie Minister Kolei wskazał, że na nabycie tej nieruchomości przewidziane były środki w Funduszu Inwestycyjnym Państwowego Planu Inwestycyjnego 1952 r. Cz.[...]. Z tych względów organ uznał, że został w tym postępowaniu spełniony warunek określony w przepisie art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., na cel zaś wywłaszczenia wskazywała również bliskość zakładów kolejowych, w których byli zatrudnieni pracownicy, mający dzieci w wieku przedszkolnym. Podkreślono również, że - zgodnie z art. 8 ust. 1 w/w dekretu - ubiegający się o wywłaszczenie, przed złożeniem wniosku, zobowiązany był do wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wezwanie to powinno zawierać cenę kupna a w przypadku, jeżeli nieruchomość niezbędna wykonawcy narodowych planów gospodarczych należała do kategorii nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1, dodatkowo wezwanie powinno zawierać (art. 8 ust. 2 powołanego dekretu ) wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Wobec braku całości akt archiwalnych nie było możliwe – zdaniem Ministra - ustalenie czy zostały w tym przypadku przeprowadzone rokowania - zgodnie z art. 8 dekretu z dnia 26.04.1949 r. Minister podniósł natomiast, że orzeczenie z dnia [...] września 1952 r. zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 4 pkt 3 i art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. z tego powodu, że nie ustalono w sposób prawidłowy w tym postępowaniu właścicieli wywłaszczanej nieruchomości a także przedmiotu wywłaszczenia. Organ zaakcentował, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] grudnia 1951 r. nr rep. [...] przedmiotową nieruchomość nabyli małoletni K. Ł., K. P. N. i J. M. N. W imieniu małoletnich umowę zawierali natomiast ich przedstawiciele ustawowi tj. B. i Z. małżonkowie Ł. oraz M. N. Tym czasem w zawiadomieniu z dnia 3 lipca 1952 r. oraz w orzeczeniu z dnia [...] września 1952 r. jako właściciela wskazano H. K. K. (jako właściciela tabularnego ujawnionego w księdze wieczystej) i B. oraz Z. małżonków Ł. a także M. N. – jako właścicieli faktycznych. Ponieważ te naruszenia prawa miały – w ocenie organu - charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadziło to do stwierdzenia, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja, była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do problematyki nieodwracalnych skutków prawnych, które miały w tym przypadku polegać na wybudowaniu przedszkola organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zauważył, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Za nieodwracalny skutek prawny uważa się również zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie zaś z art. 156 § 2 k.p.a., zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ, jak zauważył Minister, przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu stanowi własność K. O., J. N. i K. Ł. (odpis z księgi wieczystej nr [...] z dnia 4 czerwca2003 r.) to brak było podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. [...] S.A. w W., skarżąca domagała się uchylenia decyzji. W uzasadnieniu skargi zwrócono przede wszystkim uwagę na sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji a sprowadzające się do słów, że z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła, " Dyrekcja Okręgowa Szkolenia Zawodowego" a ponadto podniesiono, że ponieważ w dacie orzekania o wywłaszczeniu jako właściciel tabularny w księdze wieczystej figurował H. K. K. to orzeczenie, które było skierowane do niego, nie naruszało w sposób rażący prawa. Podstawą w związku z tym stwierdzenia nieważności mógł być zatem jedynie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co z uwagi na upływ czasu (ponad 10 lat) nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do braku pełnej dokumentacji, w tym dokumentów świadczących o prowadzonych rokowaniach, skarżąca Spółka twierdziła, że zaginięcie tych dokumentów po 50-ciu latach, nie może świadczyć o wadliwości zapadłej w 1952 r. decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, skutkowało to oddaleniem skargi. Będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja z dnia [...] września 1952 r. została wydana na podstawie przepisów cytowanego wyżej dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Powyższą decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] oznaczonej jako parcela nr [...], mającej urządzona księgę wieczystą nr [...]. W decyzji tej wymieniono osobę właściciela określając go w następujący sposób: H. K. K. - jako właściciel tabularny oraz B. i Z. małżonkowie Ł. a także M. N. – jako właściciele faktyczni. Podkreślić w tym miejscu wypada, że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy prawa cywilnego tj. dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), nie posługiwały się pojęciami "właściciel tabularny" czy "właściciel faktyczny". Przepisy te, podobnie jak obowiązujący aktualnie kodeks cywilny, traktowały pojęcie własności w sposób jednolity. Z mocy przepisu art. XXXVI § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321) zlikwidowana została m. in. nawet własność użytkowa, jaką była poprzednio tzw. emfiteuza. Z tego powodu trzeba stwierdzić, że albo dana osoba była w tym okresie czasu właścicielem konkretnej nieruchomości, albo nim nie była, innych możliwości - w świetle obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów - nie było. Dodatkowo trzeba też wyjaśnić, że - zgodnie z przepisami wspomnianego prawa rzeczowego (art. 43) oraz przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) - zmiana własności dokonywana była pozaksięgowo a wpis do księgi wieczystej miał charakter deklaratywny, rejestrujący. Oznacza to, że zaświadczenie wydane przez sąd powiatowy oparte na treści księgi wieczystej lub zbioru dokumentów odpowiadało ujawnionemu w księdze stanowi prawnemu, z który wiązało się oczywiście domniemanie prawdziwości, co niekoniecznie musiało być zgodne ze stanem prawnym rzeczywistym. Charakterystyczną rzeczą, która miała miejsce w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym, był fakt nietypowego a w rezultacie nieprawidłowego określenia osoby właściciela wywłaszczanej nieruchomości. W zasadzie tak naprawdę to nie wiadomo kogo ta decyzja dotyczyła. Czy "właściciela tabularnego" czy "właścicieli faktycznych", bowiem decyzja o wywłaszczeniu winna wymieniać osobę po prostu właściciela. Powyższa okoliczność – zdaniem Sądu – w oczywisty sposób wskazuje na fakt, że organ wydając tego rodzaju decyzję musiał zdawać sobie sprawę z faktu, że ujawniony w księdze wieczystej właściciel - w osobie H. K. K. - w rzeczywistości nie był właścicielem tej nieruchomości. Z jakiego innego powodu bowiem, w decyzji wymieniono te wszystkie w/w osoby i w dodatku tak je rozróżniono. Okoliczność ta prowadzi z kolei do wniosku, że zaniechano w tym przypadku przy wywłaszczeniu przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego odnośnie osoby właścicieli nieruchomości którymi w rzeczywistości, co najistotniejsze, nie była żadna ze wspomnianych wyżej osób. W rezultacie, sytuacja jaka miała miejsce w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym skutkowała pozbawieniem rzeczywistych właścicieli możliwości podjęcia działań, mających na celu obronę ich interesów, co należało potraktować jako rażące naruszenie prawa przez organ orzekający o wywłaszczeniu. Pogląd ten znajduje m. in. oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wielokrotnie podkreśla się, iż za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym (a wspomnieć wypada, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy rażącego naruszenia prawa materialnego jak i procesowego), można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (vide np.: wyrok WSA z dnia 16 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 188/05 LEX nr 189214). Nadmienić też wypada, że w niniejszej sprawie nie występowały także nieodwracalne skutki prawne, jakie mogłaby wywołać decyzja wywłaszczeniowa. Nie doszło bowiem do obrotu prawnego sporną nieruchomością. Dodatkowo, pomimo wywłaszczenia, w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowego gruntu wpisani są nadal jako aktualni właściciele - właściciele poprzedni tj. K. O., J. N. i K. Ł. Wadliwa decyzja o wywłaszczeniu nie mogłaby zresztą stanowić podstawy do dokonania zmiany wpisu osoby właściciela. Ze względu na fakt, że wyżej opisana wadliwość postępowania wywłaszczeniowego dawała podstawy do przyjęcia, że wydana w tym postępowaniu decyzja rażąco naruszała prawo, zbędnym istotnie było prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego kwestii rokowań. Użycie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omyłkowo innej nazwy wnioskodawcy w sprawie o wywłaszczenie, niż podmiot, który w rzeczywistości nim był, pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z tych powodów Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. _ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.