I SA/Wa 1281/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2011 r., nr [...] wstrzymujące wykonanie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r., nr [...] przekazującej nieodpłatnie na własność gminy Miasta B. nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm.) przekazał nieodpłatnie na własność gminy Miasta B. nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w B. na os. [...] bl. [...], w obrębie [...], ozn. w ewid. gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowaną w księdze wieczystej KW [...]. Wnioskiem z 21 kwietnia 2010 r. Starosta [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 2009 r., zarzucając naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Starosta stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, w której wyodrębniona jest własność gruntu i budynku, nie służy realizacji zadań własnych gminy, a ponadto w momencie komunalizacji część udziałowa nieruchomości była przypisana do mieszkań stanowiących własność prywatną, co wyklucza możliwość jej komunalizacji. Wnioskodawca, wskazując na okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2009 r., wystąpił również o wstrzymanie, na podstawie art. 159 § 1 Kpa, wykonania przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Przychylając się do wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] stycznia 2011 r., nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r., nr [...], które to rozstrzygnięcie – po wniesieniu odwołania przez Miasto B. – zostało utrzymane w mocy postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że możliwość nierealizowania na skomunalizowanej nieruchomości zadań własnych gminy uprawdopodobnia, że decyzja Wojewody [...] dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Tym samym – zdaniem organu – zasadnym było zastosowanie ochrony z art. 159 § 1 Kpa. Skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto B., podważając argumentację zawartą we wniosku Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r., obarczone są wadą, która na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., daje podstawę do stwierdzenia nieważności badanych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadził bowiem, zarówno jako organ I jak i II instancji, postępowania czyniąc jego stronami osoby nieżyjące w dacie wydania przez niego postanowień z [...] stycznia 2011 r. oraz z [...] kwietnia 2011 r. Takie naruszenie prawa skutkuje uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 125 § 1 Kpa organ doręcza stronom na piśmie (lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej) postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 125 § 1 Kpa daje organowi prawo doręczenia postanowień administracyjnej jedynie stronom postępowania. Z faktem doręczenia wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 Kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom rozstrzygnięć administracyjnych. Skierowanie postanowienia do osoby zmarłej, tj. osoby, która nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością, nie podlegającą konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać rozstrzygnięć administracyjnych. Skoro doszło do wydania postanowienia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r., IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował zarówno postanowienie z [...] stycznia 2011 r., jak i z [...] kwietnia 2011 r. do zmarłego w dniu [...] stycznia 2008 r. M.G. oraz zmarłego w dniu [...] grudnia 2010 r. S.M. Nawet jeżeli okoliczność ich śmierci nie była znana organowi w dacie wydawania postanowień, nie zmienia to faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcia organu skierowane zostały do osób już nieżyjących. Jak wyżej zaznaczono skierowanie decyzji do osoby, która w chwili wydania decyzji nie miała już przymiotu strony stanowi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzenie takiej wady postępowania administracyjnego zwalnia Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.