I SA/Wa 1285/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. J. S. wnioskiem złożonym w dniu 25 stycznia 2011 r. do Burmistrza S. wystąpiła o bezzwłoczny zwrot kwoty [...],-zł za nabyte w dniu [...] stycznia 2011 r. [...] – dołączając do wniosku paragon. We wniosku skarżąca stwierdziła, że [...] wystarcza jej [...], a [...] – [...] w niskich temperaturach. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2011 r. przez pracownika socjalnego – mimo iż wszelkie podejmowane przez pracowników MOPS w S. próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie powiodły się, a ostatni wywiad podpisany przez skarżącą został sporządzony w kwietniu 2010 r. – ustalono, że J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności do domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, niemniej jednak jej warunki mieszkaniowe są trudne ze względu na brak bieżącej wody i prądu. Skarżąca nigdzie nie pracuje, albowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynym źródłem utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Burmistrza S. – rozpoznając powyższy wniosek – decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] przyznał skarżącej zasiłek celowy w wysokości [...],-zł na miesiąc styczeń 2011 r. z przeznaczeniem na [...]. Od powyższej decyzji J. S. złożyła obszerne odwołanie, w którym stwierdziła, że kwestionowana decyzja jest fałszywa i naruszająca prawo, gdyż nie można równocześnie zwrócić wydanej kwoty za [...] i taką samą kwotę przyznać na zakup [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i stwierdziło, że organ pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa materialnego i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, bowiem okoliczność przyznania pomocy przez organ pierwszej instancji w wysokości wskazanej we wniosku wynika z faktu, iż MOPS w S., mając świadomość wysokości opłat ponoszonych [...], przyznał pomoc w kwocie, jaką należy ponieść w związku z tym, a nie jak stwierdza odwołująca "zwraca" kwotę wydaną przez nią na [...]. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wskazało, iż zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma utrzymywać osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajać ich wszystkie potrzeby i oczekiwania, zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej są ograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Kolegium wskazało, że w świetle art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powołanego przepisu wynika zatem, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego w żądanej przez nią wysokości. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto organ odwoławczy podniósł, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy są ograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc, a zwłaszcza udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i twierdząc, że została rażąco przekroczona granica uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca obszernie opisuje swoją trudną sytuację życiową, zarzucając pracownikom MOPS świadome działanie na jej szkodę i dowolne rozdawanie świadczeń bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji zdrowotno-bytowej przy przyznawaniu zasiłków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. skarżąca zgłosiła do protokołu rozprawy wniosek o przeprowadzenie dowodu w postaci zażądania dokumentacji od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. pozwalającej na ustalenie osób korzystających z pomocy społecznej i ile z tych osób ma orzeczony stopień niepełnosprawności i jaki. Ponadto wniosła o zażądanie informacji od Rady Miasta S. jakie kwoty i na jakie cele w stosunku rocznym przeznaczone są na pomoc społeczną oraz jakie są programy pomocowe, unijne, rządowe i własne i jaką pomoc otrzymuje MOPS w S. z organizacji pozarządowych i charytatywnych. Jednakże Sąd nie uwzględnił zgłoszonych na rozprawie wniosków o zwrócenie się do organów o przedłożenie żądanych dokumentów i informacji, i przystąpił do rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Rozważania jednak zacząć należy od kwestii proceduralnej, a mianowicie wniosków skarżącej zgłoszonych na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r., których Sąd nie uwzględnił, bowiem wnioski te nie stanowią dowodów uzupełniających z dokumentów, o których mowa w treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270). Ponadto co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który – na podstawie art. 133 § 1 powyższej ustawy – kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 powołanej ustawy, z którego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jedynie z dokumentów i to wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego, co należy rozumieć jako konieczność odroczenia rozprawy. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2005 r., FSK 2282/04 (Lex nr 173165), w którym stwierdził, że przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa do poczynionych ustaleń. Z powyższych rozważań wynika zatem, że sąd administracyjny nie ma obowiązku prowadzenia dowodów, bowiem strona obowiązana jest naprowadzać dowody w postępowaniu administracyjnym. Ponadto w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem zebrany w sprawie materiał jest dostateczny do jej rozstrzygnięcia, a Sąd nie ma obowiązku zbierania dalszych dowodów z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 782/10, Lex nr 992632). Dyspozycja art. 106 § 3 powołanej ustawy nie daje więc podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji, jak również przepis ten nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2009 r., II FSK 615/08, Lex nr 533874 i z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX 558886). Wyjaśnić również należy, że w świetle art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych i niedopuszczalne jest w szczególności podawanie do publicznej wiadomości nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia, jak również zakresu orzeczonego stopnia niepełnosprawności, czego domagała się skarżąca w odwołaniu i na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosków skarżącej zgłoszonych na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. – o zażądanie od organów dokumentacji pozwalającej na ustalenie osób korzystających z pomocy społecznej i ile z tych osób ma orzeczony stopień niepełnosprawności i jaki oraz zażądanie informacji jakie kwoty i na jakie cele w stosunku rocznym przeznaczone są na pomoc społeczną oraz jakie są programy pomocowe, unijne, rządowe i własne i jaką pomoc otrzymuje MOPS w Sulejówku z organizacji pozarządowych i charytatywnych – bowiem wspomniany art.106 § 3 wyklucza prowadzenie dowodu z powyższych dokumentów i informacji. Oceniając sprawę co do jej istoty, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak zasadnie podkreślił organ drugiej instancji, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży. Użyty w tym przepisie zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc w formie zasiłku celowego i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ administracji musi mieć na względzie, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. O przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek, biorąc pod uwagę posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy oraz cel zasiłku, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Organ przyznający zasiłek miał na uwadze, że obowiązkiem właściwych organów administracji jest "zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych" osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich żądań. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącej, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym w sprawie zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji, które zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy i zgodnie z żądaniem objętym wnioskiem o bezzwłoczny zwrot kwoty [...],-zł za nabyte w dniu [...] stycznia 2011 r. [...]. O pozostałych potrzebach skarżącej związanych z zakupem [...], nie objętych wnioskiem z dnia 25 stycznia 2011 r., rozstrzygnięto inną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wydaną przez Burmistrza S. Ze znanych Sądowi z urzędu innych wielu spraw z udziałem skarżącej wiadomym jest, jak również z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca objęta jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną. Zatem organ ma świadomość trudnej sytuacji bytowej skarżącej, skoro regularnie przyznaje skarżącej świadczenia, mimo braku woli skarżącej do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Wyjaśnić bowiem należy, że uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oznacza brak współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i skutkuje wydaniem decyzji odmownej [zob. wyroki NSA: z dnia 23 września 2008 r., I OSK 1513/07 (Lex nr 489092) i z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08 (Lex nr 510466)], a jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie podjęła żadnych czynności, które umożliwiłyby organowi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania wynikającego w powyższego przepisu art. 11 jest na tyle istotne, że w przeciwnym wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych (Komentarz do art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach poniesionej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje uzasadnienie w art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).