I SA/Wa 1295/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2021 r. sprawy ze skargi I.G., K.L., M.L. i M.L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (dalej jako Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1978 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną działki położone w [...] przy [...], oznaczone na dzień przejęcia jako działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. 51 m2, stanowiące własność M. i A. W. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją z [...] lipca 1978 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem szeregu nieruchomości położonych w [...] przy [...], w tym nieruchomości oznaczonej jako działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m², stanowiących współwłasność M. i A. W. Pismem z [...] lipca 2015 r. M. L., K. L., M. L. i I. G. - udokumentowani następcy prawni dawnych współwłaścicieli nieruchomości - wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1978 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1978 r. Od tej decyzji skarżący wnieśli odwołanie i po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Skarżący od powyższej decyzji odwołali się podnosząc, iż błędnie ustalono stan faktyczny w sprawie poprzez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość znajduje się z strefie peryferyjnej. Minister po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu bada decyzję w części dotyczącej odszkodowania pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. W pierwszej kolejności należało, zdaniem organu, zwrócić uwagę na fakt, iż organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania akt archiwalnych związanych z kwestionowaną decyzją z [...] lipca 1978 r., jednak jedynym dokumentem, który pozostał to poświadczona za zgodność z oryginałem kopia kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1978 r. W aktach sprawy brak jest chociażby opinii szacunkowych biegłych rzeczoznawców, czy też protokołu z rozprawy odszkodowawczej. Organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można dokonać oceny postępowania i ustalić czy było ono prowadzone w sposób prawidłowy, a zatem nie można stwierdzić, czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak możliwości odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu, nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym. Należy jedynie przyjąć, że skoro postępowanie prowadzone było przez właściwy organ, to domniemywa się, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Dokonując oceny kwestionowanej decyzji Minister wskazał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako ustawa wywłaszczeniowa). Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania organ przywołał treść art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. i omówił sposób jego stosowania. Organ zwrócił uwagę na specyfikację wydawanych opinii na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r, przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Nr [...] Wojewody [...] z [...] września 1976 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty nabywane w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przyjęto stawkę właściwą dla gruntów położonych w strefie śródmiejskiej miasta [...] tj. [...] zł za [...] m², tymczasem kwotę odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] m² ustalono na kwotę [...] zł, natomiast za działkę nr [...] o pow. [...] m² w wysokości [...] zł, co oznacza, że organ zastosował stawkę [...] zł za [...] m², a więc stawkę właściwą dla nieruchomości położonych w strefie peryferyjnej. Organ wskazał, że stosownie do § 1 pkt 3 ww. zarządzenia nr [...] z [...] grudnia 1973 r. podział obszaru miasta na strefy: centralną, śródmiejską i peryferyjną, określała uchwała Prezydium MRN w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1966 r. zmieniona uchwałą Nr [...] z [...] maja 1967 r. Organ, dokonując oceny zarzutów stawianych przez skarżących w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na brak opinii biegłego rzeczoznawcy uniemożliwiający odtworzenie motywów, jakimi kierował się biegły rzeczoznawca i organ wywłaszczeniowy kwalifikując przedmiotową nieruchomość do strefy peryferyjnej, zarządził przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Mianowicie zlecił geodecie A. G. sporządzenie opinii geodezyjno – prawnej wyjaśniającej w jakiej strefie miasta [...] – z uwzględnieniem uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z [...] maja 1966 r. zmienionej uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z [...] maja 1967 r. w dacie orzekaniu o odszkodowaniu, tj. w dniu [...] lipca 1978 r. – znajdowała się przedmiotowa nieruchomość. Do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego został zobligowany również Wojewoda [...]. Wojewoda [...] lipca 2019 r. przedstawił organowi opinię dwóch geodetów – P. T., oraz prywatną opinię sporządzoną w dniu [...] lutego 2019 r. przez L. K.. W opinii geodety A. G., wskazano, iż z uwagi na brak archiwalnych dokumentów mapowych określających przebieg ulic wskazanych w uchwale Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z [...] maja 1966 r. zmienionej uchwałą Nr [...] z [...] maja 1967 r., nie jest możliwe określenie w jakiej strefie, w dacie orzekania o odszkodowaniu, znajdowała się przedmiotowa nieruchomość. Do podobnych spostrzeżeń doszedł geodeta L. K. w prywatnej opinii, wskazując, że w trakcie ustalania stref podziału miasta [...] obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości ujawniono dwa istotne zagadnienia problemowe w opisie granicy zawartym w uchwale Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1966 r., z których jedno powoduje, że część granicy jest określona na pewnym odcinku nieprecyzyjnie, co pozwala na swobodę interpretacyjną jej przebiegu. Drugie zaś - zdaniem geodety - ma tak poważny charakter, że część przebiegu granicy została określona bardzo nieprecyzyjnie, a to z kolei uniemożliwia jej jednoznaczne i faktyczne wyznaczenie na ówczesnym planie [...]. Geodeta P. T. sporządził w dniu [...].06.2019 r. w oparciu o uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1966 r. mapę przeglądową obrazującą podział miasta [...] na strefy. Jednocześnie geodeta naniósł na tę mapę przybliżone lokalizacje Fabryki [...] w [...], [...] oraz [...] Zakładów Przemysłu [...] w [...]. W kolejnej opinii geodeta A. G. zaznaczyła na mapie przeglądowej miasta [...], sporządzonej przez geodetę P. T., obrazującej podział miasta, przybliżone położenie wywłaszczonej nieruchomości w strefie peryferyjnej. Zdaniem organu odwoławczego opinie te nie mogły jednak przesądzić o tym, iż w dacie orzekania o odszkodowaniu, przejęta nieruchomość nie była położona w strefie peryferyjnej. Jakiekolwiek wątpliwości co do ustalenie strefy w jakiej położona była nieruchomość nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie. Tym samym należało stwierdzić, iż nie doszło do naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. W ocenie Ministra aktualny brak możliwości odtworzenia podziału miasta [...] na strefy w oparciu o uchwałę Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1966 r., którego przyczyną jest użycie w opisie granicy strefy nieistniejącej ulicy [...], nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż organ orzekający w sprawie odszkodowania nie dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości do właściwej strefy miasta [...], szczególnie w sytuacji, gdy od wywłaszczenia nieruchomości upłynęło ponad [...] lat. Minister zwrócił uwagę, iż przyczyny błędu co do wskazania nieistniejącej ulicy [...] w uchwale Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], można upatrywać w ewentualnej omyłce pisarskiej, której istota polegałaby na wskazaniu w opisie granicy śródmiejskiej, że granica przebiegała w granicach zamkniętych ulicami; (...)[...], tory kolejowe w kierunku [...], [...], rzeką [...] (...), zamiast - przy zastosowaniu właściwej odmiany - (...) Świętokrzyską, tory kolejowe w kierunku [...], rzeką [...] (...). Przyjęcie tej hipotezy jako prawdopodobnej potwierdzałoby jednocześnie zasadność zakwalifikowania wywłaszczonej nieruchomości do strefy peryferyjnej. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że dokonując wyceny wywłaszczonego gruntu należało przyjąć stawkę taką jak za grunt położony w strefie peryferyjnej. Organ odnosząc się do zarzutu skarżących w kwestii utraty ważności uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1966 r. w sprawie podziału m. [...] na strefy w celu ustalenia kredytu bankowego dla spółdzielni mieszkaniowej, wskazał, iż ocena legalności uchwały nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu nadzorczym. Stanowiła ona akt prawa miejscowego i badanie prawidłowości tych przepisów wykracza poza ramy niniejszego postępowania nadzorczego, gdyż Minister nie jest organem właściwym rzeczowo do przeprowadzenia takiej oceny. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1978 r., nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja Prezydenta Miasta [...], w zaskarżonej części naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym, w ocenie organu, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K., K. L., M. L.i I. G. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez żądanie przez organ przedłożenia przez strony postępowania dokumentów potwierdzających stwierdzenie nieważności lub utratę ważności Uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...], podczas gdy akt ten nie mógł być zastosowany w postępowaniu zwykłym a tym samym nie mógł stanowić podstawy do oceny poprawności wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności; dokument taki jest również niemożliwy do uzyskania, gdyż nie istnieje procedura prawna, w której można by uzyskać potwierdzenie utraty ważności aktu prawa wewnętrznego - tym samym organ postawił przed stronami warunek niemożliwy do spełnienia - co jest sprzeczne z naczelnymi zasadami z art. 6 i 7 k.p.a. 2) art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy poprzez nieodniesienie się do zarzutu rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepisu art. 8 ust. 8 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy w zw. z § 1 lit. a wydanego na jego podstawie zarządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 1976 r. w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (sprowadzającego się do ustalenie wysokości odszkodowania w postępowaniu zwykłym w sposób dowolny, niewynikający z przepisów prawa). 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu, 4) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przy ocenie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego za działki nr [...] i [...] przepisów uchwały Prezydium MRN w [...] nr [...], która nie mogła mieć zastosowania w postępowaniu zwykłym. 5) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezrealizowaniu wniosku dowodowego M. L. z dnia [...] września 2018 r. dotyczącego przeprowadzenia kwerendy z dzienników urzędowych RN W [...] i brak uzasadnienia niezrealizowania tego wniosku w decyzji; podczas gdy jego realizacja doprowadziłaby do ustalenia, że Wojewoda [...] nie wykonał częściowo obowiązku określonego w art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej; a ustalenie to miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, 6) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego za działki nr [...] i [...] na podstawie przepisów uchwały Prezydium MRN w [...] nr [...] w brzmieniu zmienionym w sposób nieuprawniony na etapie postępowania nadzwyczajnego w drodze sprostowań dokonanych przez biegłego P. T., podczas gdy zastosowanie powinny mieć przypisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, 7) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpatrzenia i nieodniesienie się przez organ II instancji do argumentacji i wniosków przedstawionych w opinii prawnej dr hab. A. S. i jednoczesne zaniechanie ustalenia przez organ II instancji podstaw prawnych niezbędnych do oceny ważności decyzji wywłaszczeniowej. 8) art. 7; 80 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodny dowód opinii geodety P. T.pomimo wykazania przez strony błędów formalnych, merytorycznych i metodologicznych zawartych w niniejszej opinii przy jednoczesnym nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej wnioskowanej przez strony. 9) art. 7; 80,107 § 3 kpa poprzez uwzględnienie przez organ II instancji zmanipulowanej przez geodetę P. T. opinii geodezyjnej, w której samowolnie sprostował i uzupełnił uchwałę Prezydium MRŃ z 1966 r., co zostało potwierdzone w toku rozprawy administracyjnej, której to protokół został dołączony do akt postępowania i powinien być poddany ocenie i znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia organu II instancji. 10) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez organ II instancji możliwości sprostowania Uchwały Prezydium MRN z 1966 r. w trybie pozaustawowym i dopuszczenie nanoszenia zmian w treści tego dokumentu przez biegłego P. T. a w konsekwencji wydanie na podstawie tego wadliwego aktu indywidualnego rozstrzygnięcia. 11) art. 11 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie właściwego uzasadnienia decyzji, polegające na niewskazaniu dlaczego określone okoliczności i fakty organ uznał za udowodnione bądź nieistotne w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo uzasadnili wskazane wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy uznał, że nie narusza ona prawa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ocenę Ministra skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Rozwoju toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] oznaczonej na dzień przejęcia jako działki nr [...] i [...], stanowiących własność M. i A. W. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Za utrwalony można uznać pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. m. in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli natomiast chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). A zatem nie jest dopuszczalne niejako "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, publik. CBOSA). Rozważania te, akcentujące wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., ale i do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w 156 § 1 k.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 - CBOSA). Poczynienie tych szerokich uwag na temat instytucji stwierdzenia nieważności jest konieczne ze względu na zarzuty podniesione w skardze, których zasadnicza część odnosi się do zakresu postępowania nadzwyczajnego. Przechodząc następnie do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1978 roku wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). W tej sytuacji istotnym zagadnieniem było to, czy w kwestionowanej decyzji odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z przepisami tej ustawy. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. jako rażące naruszenie prawa wskazywali zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania stawki odszkodowania w wysokości [...] zł za m2, zamiast prawidłowej stawki [...] zł za m2 właściwej dla położenia wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie, po ponad [...] latach od daty wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej z [...] lipca 1978, nie jest możliwa weryfikacja w trybie nadzoru z art. 156 k.p.a. tej decyzji, w zakresie prawidłowości ustalonej przez organ wysokości odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa m.in działki o nr [...] i [...]. Mimo poszukiwań organ nadzoru nie uzyskał oryginalnych akt sprawy odszkodowawczej, czy też ich kopii. Jedynym dokumentem jakim organ dysponował w trakcie prowadzonego postępowania był odpis decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej z [...] lipca 1978 r. Brak akt sprawy odszkodowawczej uniemożliwia ustalenie w oparciu o jakie ustalenia i założenia Prezydent Miasta [...] wyliczył odszkodowanie za grunt małżonków W.. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu [...] lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym najdłuższy ich okres przechowywania wynosił 15 lat (§ 10 rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W tych okolicznościach, twierdzenia skarżących sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności złożonym po 37 latach od wydania kwestionowanej decyzji, w całokształcie okoliczności sprawy - należy uznać wyłącznie za domniemanie co do wadliwości ww. orzeczenia. Tym samym skarżący pominęli, iż w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego na okoliczność: jak powinno być ustalone odszkodowanie, lecz z samych akt postępowania ( o ile by się one zachowały) winno wynikać oczywiste i rażące naruszenie prawa materialnego określającego zasady ustalania jego wysokości. Innymi słowy, albo rażące naruszenie prawa jest ewidentne i oczywiste, i wynika wprost z akt sprawy, albo nie – i wówczas nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1478/17 publik. CBOSA, zarzut rażącego naruszenia prawa nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W tym zakresie nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy, a to w niniejszej sprawie było niemożliwe. Zastosowanie sankcji nieważności w stosunku do decyzji ma najdalej idące skutki, a zatem nie może opierać się na domniemaniach i próbach rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy. Pamiętać przy tym należy, że im więcej czasu upłynęło od wydania decyzji ostatecznej, tym trudniej jest formułować oceny co do rzeczywistego stanu faktycznego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że upływ czasu, który powoduje trudności dowodowe, wyłącza w trybach nadzwyczajnych dopuszczalność nowych dowodów w sprawie (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, CBOSA). Z powyższego wynika, że kwestia ustalenia położenia przedmiotowych działek (tzn. czy były położone w strefie peryferyjnej czy też śródmiejskiej) byłaby elementem istotnym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w trybie zwykłym. Tymczasem rozpoznawana przez organ sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, co nie uprawniało Ministra do podejmowania czynności dowodowych mających na celu ustalenie, jakie było w 1978 r. położenie przedmiotowych działek z uwzględnieniem uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1966 r., zmienionej uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] maja 1967 r.. Ewentualne uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego w zakresie zakwalifikowania wywłaszczanej nieruchomości do odpowiedniej strefy nie mogłyby być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa – naruszenie oczywiste i bezsporne. Jednak abstrahując nawet od powyższego zasadniczego stanowiska sądu, z akt sprawy wynika, że organ nadzoru przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe (opinie geodezyjne sporządzona przez geodetę uprawnionego A.G. z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz z [...] sierpnia 2019 r.). Ze opinii tych wynika, że przedmiotowe działki położone były w strefie peryferyjnej [...]. Do akt dołączono również opinię sporządzoną przez geodetę uprawnionego P. T. z [...] czerwca 2019 r., z której wynika, że wszystkie nieruchomości wywłaszczone m.in. pod budowę zakładów "[...]" są położone w strefie peryferyjnej miasta B. Z kolei z opinii prywatnej sporządzonej przez geodetę L. K. na zlecenie M.L., a dotyczącej działki nr [...] wynika brak możliwości wyznaczenia przebiegu granicy strefy śródmiejskiej ze względu na użycie w opisie uchwały z [...] maja 1966 r. granicy nieistniejącej nazwy ulicy. Zatem żaden z ww. dowodów przeprowadzonych w postępowaniu nadzwyczajnym nie wykluczył położenie spornej nieruchomości w strefie peryferyjnej, a tym samym nie wskazał w sposób bezsporny na wadliwość ustalonego odszkodowania w decyzji z 1978 r. Znamienne jest także to, że małżonkowie [...] nawet nie kwestionowali tej decyzji, gdyż nie składali od niej odwołania. Nie wnosili również o stwierdzenie jej nieważności. Z kolei sformułowane w skardze zarzuty, odnoszące się do kwestii legalności uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1966 r., zmienionej uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr z [...] maja 1967 r. oraz zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] września 1976 r., nie mogły stanowić przedmiotu rozważań organu, gdyż wykracza to poza granice sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z 1978r. Uprawnienie rady narodowej do wydawania w formie uchwał przepisów prawnych ogólnie obowiązujących na danym terenie w przypadkach wynikało z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe. ( Dz. U. Nr 8 poz. 47 ze zm.). Podstawowym środkiem przekazu informacji o prawie lokalnym był dziennik urzędowy wojewódzkiej rady narodowej, ale mogło być ogłaszane także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z akt sprawy wynika, że ww. uchwały i zarządzenie zostały ogłoszone, zatem były obowiązującym aktami prawa miejscowego, które organy administracji miały obowiązek stosować. Z tych względów opinia prawna dr. hab. A. S. nie ma wpływu żadnego wpływu na rozstrzygnięcie organu. Akty prawa miejscowego nie przestają być aktami obowiązującym, nawet gdy zostaną poddane analizie prawnej pod kątem prawidłowości ich uchwalenia. W świetle powyższego należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1978 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.