I SA/Wa 1335/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Z. w [...] Okręg [...] w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. Z. w [...] Okręg [...] w [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Okręg [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2005 r., nr [...] - działając na podstawie art. 64a ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.), dalej jako "ustawa o jbr" oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie określenia sposobu stwierdzania stanu posiadania mienia przez jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz. U. Nr 126, poz. 1074) w zw. z § 1 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie określenia jednostek badawczo-rozwojowych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych, które mogą nabyć mienie niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek (Dz. U. Nr 126, poz. 1075) - po rozpatrzeniu wniosku Wojskowego Instytutu Techniki Pancernej i Samochodowej w S. z [...] grudnia 2003 r. - stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] lutego 2001 r. przez Wojskowy Instytut Techniki Pancernej i Samochodowej w S. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w S. przy ul. [...], oznaczonego na mapie z projektem podziału nieruchomości [...] z [...] października 2004 r., Nr [...] jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło na lat dziewięćdziesiąt dziewięć, tj. do [...] lutego 2100 r. Starosta M. decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Działkowców w W. z [...] maja 2017 r. - odmówił stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców w W. z dniem [...] stycznia 2016 r. prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w S. w obrębie [...], dla prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] – wskazując, że niemożliwe jest stwierdzenie nabycia przez Polski Związek Działkowców w W. prawa użytkowania nieruchomości będącej już przedmiotem użytkowania wieczystego. Decyzja Starosty M. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r., nr [...]. Następnie wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. Polski Związek Działkowców w W. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. podnosząc, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem: 1) art. 64a ust. 1 i 7 ustawy o jbr poprzez stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] lutego 2001 r. przez Wojskowy Instytut Techniki Pancernej i Samochodowej w S. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, podczas gdy zgodnie z art. 64a ust. 1 i 7 tej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego mogło nastąpić wyłącznie na podstawie konstytucyjnej decyzji administracyjnej z dniem, gdy stawała się ona ostateczna, 2) art. 64a ust. 1 i 7 ustawy o jbr poprzez stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 28 lutego 2001 r. przez Wojskowy Instytut Techniki Pancernej i Samochodowej w S. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, podczas gdy grunt ten nie był w posiadaniu Wojskowy Instytut Techniki Pancernej i Samochodowej w S. w dniu [...] stycznia 2001 r., ani nie był niezbędny do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statucie WITPiS, co było wymagane zgodnie z art. 64a ust. 1 ustawy o jbr. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rozwoju postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu podniósł, że w niniejszej sprawie podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania nadzorczego należy upatrywać w przepisie art. 64a ust. 1 ustawy o jbr. Wskazał, że wnioskodawca nie był stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., nr [...], jak również nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, tj. praw rzeczowych do ww. działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...] lub jej części. Zaś z akt sprawy, w tym z dokumentacji nadesłanej przez wnioskodawcę, nie wynika również, aby w dniu [...] stycznia 2001 r. Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg [...] w W. przysługiwał jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej uwłaszczeniem. W szczególności z aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla działki nr [...] nie wynika, aby Polskiemu Związkowi Działkowców w W. Okręgowy Zarząd [...] przysługiwały jakiekolwiek prawa do przedmiotowego gruntu. Następnie zauważył, że wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z faktu, iż zgodnie z decyzja Starosty M. z [...] lipca 2017 r., nr [...] oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r., nr [...] odmówiono mu stwierdzenia nabycia z mocy ustawy prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", tj. działki nr [...] w obrębie [...] - z tego względu, że grunt ten jest przedmiotem prawa użytkowania wieczystego WITPiS. W ocenie Starosty M. oraz SKO wyklucza to możliwość stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przedmiotowego gruntu przez PZD. Zdaniem wnioskodawcy w przypadku, gdy dojdzie do stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego przez WITPiS, to nie będzie przeszkód do stwierdzenia nabycia z mocy ustawy prawa użytkowania tego gruntu przez Polski Związek Działkowców. W ocenie Ministra, powołane przez wnioskodawcę okoliczności nie świadczą o posiadanym przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg [...] w W. interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz wyłącznie interesie faktycznym nie objętym dyspozycją tego artykułu. Mając zaś na uwadze, iż dołączone do wniosku z [...] czerwca 2018 r. kopie dokumentów nie potwierdzają istnienia praw rzeczowych do spornego gruntu - wezwał on wnioskodawcę o wykazanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., we wniesieniu przedmiotowego wniosku. W szczególności poprzez jednoznaczne wykazanie, jakie prawa rzeczowe lub roszczenia przysługują Polskiemu Związkowi Działkowców do przedmiotowej nieruchomości, które uwłaszczenie mogło naruszyć, w tym o dołączenie stosownych dokumentów potwierdzających posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na ww. wezwanie wnioskodawca pismem z [...] kwietnia 2019 r. wskazał, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji uwłaszczeniowej wynika z faktu, iż Polski Związek Działkowców (w imieniu, którego działał Okręgowy Zarząd [...]) był stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji, która została mu doręczona. Powyższe potwierdzać ma również treść postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2014 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., nr [...]. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż Polski Związek Działkowców z chwilą wystąpienia pismem z [...] lipca 1988 r. o zarejestrowanie ogrodu działkowego "[...]", nabył roszczenie o przekazanie gruntu zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a przysługiwanie tego roszczenia stanowi wystarczającą podstawę do uznania interesu prawnego PZD. Do ww. pisma załączono: kopię postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2014 r., nr [...], kartę rejestracyjną rodzinnego ogrodu działkowego "[...]", decyzję lokalizacyjną nr [...] Okręgowej Wojskowej Inspekcji Architektoniczno-Budowlanej z [...] maja 1986 r. wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową oraz pismo z [...] lipca 1988 r. Komendanta WITPiS. Mając na uwadze powyższe Minister wskazał, iż powołane przez wnioskodawcę postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2014 r., nr [...], nie stanowi dokumentu wskazującego na istnienie po stronie Polskiego Związku Działkowców interesu prawnego we wniesieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. Z akt sprawy uwłaszczeniowej nie wynika, aby Polski Związek Działkowców był stroną postępowania dotyczącego uwłaszczenia gruntu Skarbu Państwa położonego w S., oznaczonego jako działka nr [...], zaś przedmiotowa decyzja uwłaszczeniowa została doręczona Polskiemu Związku Działkowców Okręgowy Zarząd [...] jedynie do wiadomości. Natomiast powołany przez wnioskodawcę art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, także nie daje podstaw do uznania, iż wnioskodawcy przysługują do tego gruntu prawa rzeczowe. Zgodnie z treścią art. 8 tej ustawy grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe, terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostają własnością Państwa. Wobec powyższego Minister stwierdził, że wnioskodawca nie przedłożył jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego istnienie praw do uwłaszczonej nieruchomości, a powołane okoliczności wskazują jedynie na interes faktyczny, który jednak nie daje legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej. Podkreślił, iż uprawnienie do korzystania z gruntu nie może być uznane za prawo rzeczowe do nieruchomości, jakim jest prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Korzystanie z gruntu i ewentualnie ponoszenie nakładów na obiekty budowlane nie oznacza interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz wyłącznie interes faktyczny nie objęty dyspozycją tego artykułu, zaś wszelkie roszczenia, w tym nakłady poczynione na tym gruncie, mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnoprawnym. Zaznaczył również, że w postępowaniu administracyjnym to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania swojego interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Organ administracji jest wprawdzie, na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale w zakresie wykazania interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego zasada ta doznaje istotnego ograniczenia. Wnioskodawca bowiem, który nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową, winien wykazać prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć, skoro to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, iż posiada on interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny. To bowiem wnioskodawca dysponuje najpełniejszą możliwością przedstawienia wszelkich okoliczności istotnych dla udokumentowania przysługujących mu praw, jak również przedstawienia, czy choćby wskazania, dowodów, które ten interes prawny wykażą. Ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy - zarówno przedstawiony przez wnioskodawcę, jak i zgromadzony z inicjatywy organu - nie wskazuje na istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, dlatego też Minister odmówił - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia żądanego postępowania. Wskazał też, iż w związku z brakiem interesu prawnego wnioskodawcy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. dotyczącej działki nr [...], nie był władny ustosunkować się do zarzutów wniosku dotyczących wadliwości kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg [...] w W. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy - podnosząc, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o błędne uznanie, iż Polskiemu Związkowi Działkowców nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z art. 64a ust. 1 ustawy o jbr wynika jednoznacznie, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 64a ust. 1 ustawy o jbr jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciel gruntu oraz jednostka badawczo-rozwojowa. Natomiast osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Podniósł, że zdaniem wnioskodawcy, Polski Związek Działkowców (w imieniu którego działał Okręgowy Zarząd [...]) był stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. Według wnioskodawcy okoliczności tę potwierdza treść postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2014 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. Jednakże Minister uznał za prawidłowe swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] marca 2020 r. - stwierdzające, że postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2014 r., nr [...], nie stanowi dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Polski Związek Działkowców interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lutego 2005 r., nr [...]. Przyznał, że wprawdzie Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] został umieszczony dla celów informacyjnych w rozdzielniku ww. decyzji z [...] lutego 2005 r. - jednakże fakt ten nie czyni go automatycznie stroną tego postępowania administracyjnego. Podkreślił, że fakt umieszczenia danego podmiotu w rozdzielniku decyzji i następnie doręczenie tejże decyzji temu podmiotowi, nie przesądza o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie. Pojęcie strony postępowania administracyjnego może być wyprowadzane jedynie z konkretnej normy prawnej, takiej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Zatem z powyższych względów nie można uznać, iż Polski Związek Działkowców był stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., nr [...]. Następnie Minister wskazał - odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawcy, że jego interes prawny wynika z faktu, iż Polski Związek Działkowców z chwilą wystąpienia pismem z [...] lipca 1988 r. o zarejestrowanie ogrodu działkowego "[...]" nabył roszczenie o przekazanie przedmiotowego gruntu zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych - że organ I instancji słusznie uznał, iż art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie daje podstaw do uznania, że wnioskodawcy przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu. Zauważył także, iż z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do przedmiotowego gruntu została wydana decyzja z art. 8 ww. ustawy z dnia 6 maja 1981 r. Natomiast sam fakt powstania i funkcjonowania na gruncie ogrodu działkowego nie stanowi podstawy do uznania, że posiada on interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 442/08). W związku z tym Minister uznał, iż samo posiadanie roszczenia o przekazanie gruntu zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie stanowi podstawy do uznania, że Polski Związek Działkowców ma interes prawny w sprawach dotyczących tego gruntu. Następnie wskazał, że Polski Związek Działkowców swój interes prawny wywodzi także z faktu, iż decyzją Starosty M. oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówiono mu stwierdzenia nabycia z mocy ustawy prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" tj. działki nr [...] w obrębie [...] - z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość jest przedmiotem użytkowania wieczystego WITPiS. Zatem - w przypadku stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] lutego 2001 r. przez WITPiS w Sulejówku prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu - nie będzie przeszkód do stwierdzenia nabycia z mocy ustawy prawa użytkowania do tego gruntu przez Polski Związek Działkowców. Jednakże zdaniem Ministra, powyższa okoliczność może świadczyć jedynie o interesie faktycznym w stwierdzeniu nieważności ocenianej decyzji uwłaszczeniowej. W tym zakresie przywołał on wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 858/09. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do stanowiska wnioskodawcy - iż stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. odnosi się do sfery prawa i obowiązków Polskiego Związku Działkowców, ponieważ pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym będzie skutkować likwidacją ogrodu na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz uniemożliwi skorzystanie z praw określonych w art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. - stwierdzając, że okoliczność ta nie świadczy o legitymacji prawnej Polskiego Związku Działkowców do wystąpienia z wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. Dodał, że podstawy prawnej interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców nie można upatrywać w przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro przedmiotowa ustawa obowiązuje dopiero od września 2005 r. - podczas gdy przedmiotem rozstrzygnięć w sprawie uwłaszczenia WITPiS w S. jest stan prawny istniejący w dniu [...] stycznia 2001 r. (art. 64a ust. 1 ustawy o jbr). Przy czym poowyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w tym m.in. w wyroku NSA z 31 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1204/11. Wskazał także, iż z akt sprawy, a w szczególności z treści księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej m.in. dla przedmiotowej działki nr [...] nie wynika, aby wnioskodawca aktualnie posiadał tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. - zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na wadliwym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju z 11 marca 2020 r., w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 i 61a k.p.a., a polegających na błędnym uznaniu, że Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe (w tym jednostki go reprezentujące) nie posiada przymiotu strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., nr [...]; 2) art. 64a ust. 1 i 4 ustawy o jbr poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na pominięciu treści ust. 4 tego przepisu, a wskazującego, że nabycie nie może naruszać praw osób trzecich w zw. z art. 13 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych polegających na całkowitym pominięciu naruszenia praw PZD, wynikających z tego przepisu, stanowiącego, że urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkowników działek są własnością Polskiego Związku Działkowców. Nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność; 3) art. 64a ust. 1 i 7 ustawy o jbr poprzez stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 28 lutego 2001 r. przez WITPiS w S. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, podczas gdy zgodnie z art. 64a ust. 1 i 7 ustawy o jbr, nabycie prawa użytkowania wieczystego mogło nastąpić wyłącznie na podstawie konstytutywnej decyzji administracyjnej z dniem gdy stawała się ona ostateczna; 4) art. 64a ust. 1 i 4 ustawy o jbr w zw. z art. 20, art. 21, art. 22 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez całkowite ich pominięcie, a które to przepisy stanowią o konieczności prawnej likwidacji ogrodu oraz o całej procedurze likwidacyjnej i związanych z tym odszkodowań i terenu zamiennego (tj. wobec praw PZD i działkowców nabytych zgodnie z ustawą), jak również całkowite pominięcie, stanowiących ciągłość prawną ww. przepisów ustawy z 6 maja 1981 r., tj. art. 17 i następne ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 18 i następne ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych; 5) art. 64a ust. 1 i 4 ustawy o jbr poprzez błędną interpretację art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych i jego kontynuacji, tj. art. 10 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a także aktualnie obowiązujących art. 75 i 76 ustawy z 2013 r. dotyczących uregulowań prawnych do gruntów PZD, jak również poszczególnych działkowców wynikających z art. 14 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, art. 1, 6 , 22, 24 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie pierwszoinstancyjne naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] lutego 2001 r. przez Wojskowy Instytut Techniki Pancernej i Samochodowej w S. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. - zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności z uwagi na art. 157 § 2 k.p.a., przewidujący możliwość wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. - zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że rodzinny ogród działkowy "[...]" został założony na podstawie decyzji lokalizacyjnej Okręgowej Wojskowej Inspekcji Architektoniczno-Budowlanej z [...] maja 1987 r., nr [...]. Ogród działkowy, zgodnie z adnotacjami znajdującymi się na planie realizacyjnym, został założony za zgodą właściwych organów administracji państwowej, w tym Komendanta Wojskowego Instytutu Techniki Pancernej i Samochodowej w S. Następnie Komendant Wojskowego Instytutu Techniki Pancernej i Samochodowej w S. wystąpił w dniu [...] lipca 1988 r. do Wojewódzkiego Zarządu Polski Związek Działkowców z wnioskiem o zarejestrowanie ogrodu działkowego przy Wojskowym Instytucie Techniki Pancernej i Samochodowej w S. pod nazwą "[...]" na podstawie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Z karty rejestracyjnej rodzinnego ogrodu działkowego wystawionej i podpisanej przez Prezesa Okręgu [...] PZD – K. P. w dniu [...] kwietnia 2019 r. wynika, że ogród działkowy "[...]" został zarejestrowany w 1988 roku, pod numerem [...], jako ogród stały, w S., o pow. [...] ha, liczba działek - [...]. Podkreślenia wymaga, że ustawa z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz.58 ze zm.) w art. 32 stanowiła, że: "Miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu (ust.1). Polski Związek Działkowców przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych (ust.2). Urządzenia służące do wspólnego użytku użytkowników działek stają się własnością Związku" (ust.3). Regulacja ta została zamieszczona w przepisach przejściowych i końcowych, dotyczyła ogrodów działkowych, które uprzednio znajdowały się na gruntach oddanych w użytkowanie zakładom pracy na których urządzono ogrody działkowe. Natomiast nowelizacja ustawy z 6 maja 1981 r., która dotyczyła art. 8, przeprowadzona ustawą z dnia 23 czerwca 1995 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 486) obowiązująca od 9 września 1995 r., dotyczyła przekazywania gruntów w użytkowanie dopiero od daty tej nowelizacji. Grunty, które były już oddane w użytkowanie pozostawały w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców. Kolejna ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) w art. 39 ust. 2 stanowiła, że Polski Związek Działkowców zachowuje prawa i obowiązki nabyte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania lub użytkowania wieczystego. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku Działkowców. Natomiast nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. W myśl art. 41 ust.1 ustawy z 2005 r. pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Od daty wejścia w życie ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, czyli od dnia [...] stycznia 2014 r. Polski Związek Działkowców stał się stowarzyszeniem ogrodowym (art. 65 wskazanej ustawy), a jego prawa i obowiązki, w tym zobowiązania i należności stały się prawami i obowiązkami oraz zobowiązaniami i należnościami stowarzyszenia ogrodowego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1114/17). W świetle powyższych regulacji przewidzianych w kolejnych ustawach dotyczących ogrodów działkowych, jak i faktu zatwierdzenia planu realizacyjnego ogrodu działkowego z wniosku Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w W. z [...] maja 1987 r. - decyzją lokalizacyjną Okręgowej Wojskowej Inspekcji Architektoniczno-Budowlanej z [...] maja 1987 r., nr [...] oraz zarejestrowania ogrodu działkowego "[...]" w 1988 r. pod numerem [...] wynika, że Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje tytuł prawny w postaci użytkowania do przedmiotowego gruntu. Oznacza to, że Polski Związek Działkowców zachował użytkowanie nabyte przed wejściem w życie ustawy z 2005 r. Użytkowanie jest stosunkiem prawnorzeczowym. Jako prawo rzeczowe ograniczone o charakterze bezwzględnym korzysta z ochrony przewidzianej dla prawa własności (art. 251 k.c.). Obecnie istnieje jedno pojęcie użytkowania jako prawa unormowanego w art. 252 – 270 k.c. Użytkowanie ustanowione przed 5 grudnia 1990 r. pozostało w mocy jako ograniczone prawo rzeczowe. Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., nr [...], kończąca postępowanie uwłaszczeniowe toczące się z wniosku Wojskowego Instytutu Techniki Pancernej i Samochodowej w S., została doręczona Polskiemu Związkowi Działkowców, jakkolwiek zostało w jej treści oznaczone - "do wiadomości". W ocenie Sądu, nie można uznać, że doręczenie decyzji "do wiadomości" sprawia, iż podmiot otrzymujący orzeczenie w tym trybie nie może korzystać z przymiotu strony postępowania. Doręczenie jest czynnością formalno-techniczną i ani nie może kreować jednostki na stronę, ani pozbawić jej tego statusu. Zróżnicowanie bowiem w tzw. rozdzielniku na grupę adresatów, którzy "otrzymują" orzeczenie i grupę, do których to orzeczenie kieruje się "do wiadomości" nie może stanowić kryterium zastępującego, czy uzupełniającego kryteria wskazane w przepisie art. 28 k.p.a. Innymi słowy, określenie "do wiadomości" nie może przesądzać ani o posiadaniu ani o braku przymiotu strony, gdyż decyduje o tym konkretny przepis prawa materialnego. Należy zatem uznać, że Polski Związek Działkowców był stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. - a wynika to z posiadania tytułu prawnorzeczowego w postaci użytkowania przedmiotowej działki, na której urządzony został ogród działkowy "[...]". Wskazać też należy, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jest prawnie oczywiste, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej odnosi się do sfery praw i obowiązków Polskiego Związku Działkowców. Dlatego, że - jak słusznie podnosi strona skarżąca - okoliczność istnienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie uniemożliwia stwierdzenie nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości w trybie art. 75 i art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Uniemożliwia zatem skorzystanie z praw określonych w art. 9 wymienionej ustawy. Podsumowując, Polski Związek Działkowców ma interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. - z uwagi na posiadany tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowego gruntu, jak również skutki prawne dotyczące jego sfery praw i obowiązków wynikające z braku możliwości stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości w trybie art. 75 i art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, czy też z art. 9 tej ustawy. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1114/17. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.