I SA/Wa 1346/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] przyznającą świadczenie wychowawcze na córkę [...] w kwocie [...] na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. i przyznającą świadczenie wychowawcze na syna [...] w kwocie [...] na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 15 października 2017 r. oraz odmawiającą świadczenia wychowawczego na syna [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. przyznał świadczenie wychowawcze na córkę [...] w kwocie [...] na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. i przyznał świadczenie wychowawcze na syna [...] w kwocie [...] na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 15 października 2017 r. oraz odmówił świadczenia wychowawczego na syna [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił m.in. że syn wnioskodawczyni [...] nie jest brany pod uwagę jako pierwsze dziecko, gdyż skończył 18 lat, zaś do ukończenia 18 roku życia pierwszym dzieckiem wnioskodawczyni jest [...], zaś kolejnym dzieckiem córka wnioskodawczyni [...]. Dochód na okres świadczeniowy organ obliczył na podstawie dochodów uzyskiwanych w roku bazowym 2016. Organ nie uwzględnił dochodu wnioskodawczyni za 2016 r. z tytułu zatrudnienia, gdyż jest on dochodem utraconym. Natomiast dochód męża skarżącej [...] za 2016 r. wyniósł [...] netto, tj. [...] miesięcznie. Dodatkowo strona uzyskała dochód w wysokości [...], tj. miesięcznie [...]. Dochód wyniósł zatem [...] ([...] + [...] = [...]), w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...].[...] powróciła do pracy w dniu 1 września 2017 r. po zakończeniu urlopu wychowawczego i za październik 2017 r. uzyskała dochód [...]. Dlatego dochód rodziny organ powiększył o kwotę [...] zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Łączny dochód rodziny wyniósł [...], czyli w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] i tym samym przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Zgodnie z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy P. S. od listopada 2017 r. nie jest brany pod uwagę jako pierwsze dziecko, gdyż ukończył 18 rok życia, zaś pierwszym dzieckiem od tej pory jest córka wnioskodawczyni [...] urodzona [...] stycznia 2013 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie dochód rodziny nie wynosi [...] miesięcznie, a świadczenie wychowawcze bardzo przydałoby się rodzinie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 2 pkt 1-2, 14, 19 lit. c i 21, art. 4 ust. 1-3, art. 5 ust. 1, ust. 3-4, art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195). Wyjaśnił, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przyznawane jest matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Co do zasady kwota ta dotyczy każdego kolejnego dziecka w rodzinie, jednakże świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Przy czym kwota ta jest wyższa, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne (taka sytuacja nie występuję w rozpatrywanej sprawie). Pierwszym dzieckiem zgodnie z powołanymi przepisami omawianej ustawy o świadczeniu wychowawczym jest jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Odnosząc się do kwestii okresu, na jaki przyznano świadczenie wychowawcze na syna [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją przytoczonych przepisów przedmiotowej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Z chwilą osiągnięcia przez pierwsze dziecko w rodzinie pełnoletniości (najstarszy syn wnioskodawczyni [...] skończył 18 lat przed złożeniem wniosku, zaś kolejny syn wnioskodawczyni [...] skończył 18 lat w dniu [...] października 2017 r.) przestaje ono być pierwszym dzieckiem w rodzinie. Aktualnie zatem córka [...], z chwilą osiągnięcia przez synów [...] i [...] pełnoletniości, stała się w rozumieniu ustawy najstarszym (pierwszym) dzieckiem w rodzinie, zgodnie z definicją ustawową pierwszego dziecka w rodzinie. W tej sytuacji organ II instancji uznał zasadność ustaleń organu I instancji. Organ odwoławczy uznał także prawidłowość wyliczenia przez organ I instancji dochodu uzyskanego w 2016 r. przez rodzinę skarżącej oraz kwotę wynagrodzenia uzyskanego w miesiącu październiku 2017 r. przez wnioskodawczynię, tj. kwotę [...]. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, dochód obejmujący kwotę miesięcznego dochodu następującego po miesiącu, w którym został po raz pierwszy osiągnięty, doliczany jest do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu osiągniętego przez członków rodziny w roku poprzedzającym okres świadczeniowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego (oświadczeń z NOSIR) wynika, że odwołująca w dacie orzekania jest zatrudniona w tymże podmiocie po powrocie z urlopu wychowawczego. Jak prawidłowo ustalił organ I instancji, dochód odwołującej się z tytułu zatrudnienia we wspomnianym podmiocie wyniósł [...] miesięcznie (po powrocie z urlopu wychowawczego). Łącznie dochód rodziny wyniósł zatem [...] ([...] +[...] + [...] = [...]), w przeliczeniu na osobę [...]. Organ II instancji zgodził się z organem I instancji, że przepis art. 2 pkt 19 lit. c powołanej ustawy wiążę utratę dochodu z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (tego zaś odwołująca nie utraciła, bowiem w dalszym ciągu podlega ona zatrudnieniu, podobnie jak jej mąż). W aktach sprawy brak jakiejkolwiek informacji o utracie zatrudnienia małżonków. Organ II instancji wyjaśnił, że jednym z warunków uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest nieprzekroczenie progu dochodowego. Ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od tej zasady. Nie jest zatem możliwe przyznanie świadczenia nawet w sytuacji nieznacznego przekroczenia kryterium dochodowego przez rodzinę. Organy przyznające świadczenie nie działają na podstawie uznania administracyjnego, ale konkretnej normy prawnej. Z akt przedmiotowej sprawy i wyliczeń dochodu rodziny wyraźnie wynika, że nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania świadczenia wychowawczego. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonana w świetle wskazanych wyżej przepisów prowadziła do wniosku, że organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Odnosząc się do innych zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zgodnie z art. 6 kpa i zasadą praworządności w nim wyrażonej, i nie posiadają kompetencji do dokonywania oceny tych przepisów pod kątem szeroko rozumianej sprawiedliwości społecznej. Decyzja w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego nie jest decyzją uznaniową i pomimo zrozumienia dla sytuacji odwołującej się, nie ma możliwości innego zastosowania przepisów ustawy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie zgadza się z zapadłą decyzją. Ma bardzo trudną sytuację życiową i dlatego w jej ocenie powinna ona dostać wnioskowane świadczenie na wszystkie swoje dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z powodu przekroczenia ustawowego terminu do złożenia skargi, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd tego stanowiska o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu brak jest podstaw do odrzucenia złożonej skargi. Skarżąca decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. odebrała w dniu 9 kwietnia 2018 r. (zwrotne poświadczenie odbioru decyzji w aktach sprawy). Wyznaczony art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 30-dniowy termin do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mijał zatem w dniu 9 maja 2018 r. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca, mimo prawidłowego pouczenia zawartego w kwestionowanej decyzji, swoją skargę złożyła za pośrednictwem organu I zamiast II instancji. W tej sytuacji organ I instancji skargę [...] złożoną bezpośrednio w organie dnia [...] maja 2018 r. (o czym świadczy znajdująca się na skardze prezentata Ośrodka Pomocy Społecznej) pismem z dnia [...] maja 2018 r., czyli przed upływem ustawowego terminu do złożenia skargi, przesłał do organu właściwego, czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k-27 akt adm.). O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje w takiej sytuacji data nadania skargi przez organ I instancji (który w tym wypadku zastępuje działanie skarżącej) do właściwego organu administracji publicznej (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 597/14, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 937/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1427/11). W rozpatrywanej sprawie jest to dzień 8 maja 2018 r. Oznacza to, że ustawowy termin do wniesienia skargi, który upływał dnia 9 maja 2018 r., został zachowany. Skarga nie mogła zatem z tego powodu zostać odrzucona. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny złożonej skargi, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na jej niezasadność. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2134, ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (tzw. kryterium dochodowe), a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1200,00 zł. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 i pkt 4 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a, natomiast pojęcie dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Przy tym zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 omawianej ustawy użyte w niej pojęcie "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjaśnić przy tym należy, że tak określona definicja rodziny unormowana w powołanym art. 2 pkt 16 jest definicją autonomiczną na tle stosowanej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nie odwołuje się do definicji tego pojęcia zawartych w innych aktach prawnych. W rozpatrywanej sprawie po rozpatrzeniu wniosku skarżącej organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. przyznał świadczenie wychowawcze na córkę skarżącej [...] w kwocie [...] na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. i przyznał świadczenie wychowawcze na syna [...] w kwocie [...] na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 15 października 2017 r. oraz odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na syna [...]. W ocenie Sądu decyzja ta jest prawidłowa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że syn wnioskodawczyni [...] nie może być brany pod uwagę jako pierwsze dziecko w rodzinie, gdyż już w dacie składania wniosku miał on skończone 18 lat. W tej sytuacji pierwszym dzieckiem w rodzinie do ukończenia 18 roku życia był syn wnioskodawczyni [...], zaś kolejnym dzieckiem córka wnioskodawczyni [...]. Jednakże w trakcie trwania okresu świadczeniowego syn wnioskodawczyni [...] urodzony w dniu [...] października 1999 r. również osiągnął pełnoletniość. Dlatego też świadczenie na niego mogło być przyznane jedynie w kwocie [...] na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 15 października 2017 r. Świadczenie to mogło także być pobierane w tym okresie na drugie dziecko w rodzinie czyli córkę [...]. Od dnia pełnoletniości syna [...] pierwszym dzieckiem w rodzinie stała się córka [...]. Od tego dnia, by skarżąca mogła pobierać świadczenie wychowawcze na córkę musiało być spełnione tzw. kryterium dochodowe, czyli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie mógł przekroczyć kwoty 800,00 zł. Natomiast, jak wyliczył organ I instancji, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekroczył kwoty 800,00 zł w październiku 2017 r., jednakże przekroczył ją począwszy od listopada 2017 r. Dochód na okres świadczeniowy organ obliczył na podstawie dochodów uzyskiwanych w roku bazowym 2016. Organ nie uwzględnił przy tym dochodu wnioskodawczyni za 2016 r. z tytułu zatrudnienia, gdyż stał się on tzw. dochodem utraconym. Natomiast dochód męża skarżącej za 2016 r. wyniósł [...] netto, czyli [...] miesięcznie Dodatkowo strona uzyskała dochód w wysokości [...], czyli miesięcznie [...]. Łączny uzyskany dochód wyniósł zatem [...], co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwotę [...], który to dochód uprawniał do skorzystania ze świadczenia na pierwsze dziecko. Jednakże skarżąca powróciła do pracy w dniu 1 września 2017 r. po zakończeniu urlopu wychowawczego i za październik 2017 r. uzyskała dochód [...] (tzw. dochód uzyskany). Dlatego też dochód rodziny organ powiększył o kwotę [...], zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ostatecznie łączny dochód rodziny od listopada 2017 r. wyniósł zatem [...], czyli w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] i tym samym przekroczył tzw. kryterium dochodowe (czyli 800 zł) uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Prawidłowość tych ustaleń i wyliczeń potwierdził organ II instancji. Także Sąd, rozpatrując złożoną skargę, uznał, że wyliczenia te zostały dokonane prawidłowo i znajdują pełne odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Oznacza to, jak prawidłowo stwierdziły organy orzekające, że w niniejszej sprawie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa niezaliczenie do dzieci uprawnionych do otrzymania na nie świadczenia wychowawczego syna skarżącej [...] oraz od 15 października 2017 r. także drugiego syna [...], na których skarżąca wnioskowała o przyznanie świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że organy prawidłowo ustaliły, że od dnia 15 października 2017 r. córka [...] stała się jedynym dzieckiem w rodzinie, na które przysługiwać by mogło skarżącej wnioskowane świadczenie. Jednakże w tej sytuacji by otrzymać świadczenie wychowawcze dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę nie mógł przekracza kwoty 800,00 zł. W rozpatrywanej sprawie ten warunek został spełniony jedynie w październiku 2017 r. Prawidłowo zatem organy odmówiły przyznania świadczenia wychowawczego na córkę po dniu 1 listopada 2017 r. Organy dokonały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa wyliczenia dochodu rodziny skarżącej. Z obowiązku prawidłowego ustalenia przez organy administracji dochodu rodziny skarżącej nie zwalniają podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące trudnej sytuacji finansowej rodziny. Podkreślić przy tym należy, że brak jest regulacji prawnej umożliwiającej uzyskanie świadczenia wychowawczego na dzieci które osiągnęły wiek 18 lat. Decyzja w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego nie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, lecz ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że przekroczenie kryterium dochodowego w przypadku pierwszego dziecka w rodzinie zobowiązuje organ do odmowy przyznania świadczenia, nie pozostawiając mu w tym zakresie żadnej swobody. Podsumowując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że organy obu instancji, prowadząc postępowanie w rozpatrywanej sprawie, przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącej dokonały prawidłowych wyliczeń. Fakt pełnoletniości synów oraz ustalony dochód na członka rodziny, który przekroczył kryterium dochodowe, warunkujące możliwość uzyskania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na córkę, uniemożliwiły jego przyznanie na pozostałą część okresu świadczeniowego. Dokonane ustalenia, ich ocena prawna oraz wyciągnięte na tej podstawie wnioski są zatem prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w omówionych przepisach prawa, zebranym w sprawie materiale dowodowym i w uzasadnieniu wydanych decyzji. Podkreślenia wymaga, że odmienna od oczekiwań skarżącej ocena przez organy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania lub powołanej wyżej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zawarte w skardze zarzuty Sąd uznał zatem za niezasadne. Nadto Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń prawa przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.