I SA/Wa 1356/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] wniosła o zmianę, na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania zasiłku celowego i przyznanie jej żądanego świadczenia. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że brak miejsca zamieszkania i schronienia dla niej samej oraz jej rodziny naraża ją na bezdomność, a tym samym zagraża jej zdrowiu i zdrowiu osób jej najbliższych. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymaną następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej (powodzi) mającej miejsce w 2010 r., tj. uszkodzenia budynków mieszkalnych położonych w [...], gmina [...], na działce nr [...]. Podstawę odmowy stanowił art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego prawo do świadczeń pomocy społecznej mają osoby zamieszkujące i przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tymczasem skarżąca od ponad 10 lat zamieszkuje wraz z mężem [...] w [...], nie jest zatem uprawniona do korzystania z wnioskowanej pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...], uznając ją za niezasadną. [...] na podstawie art. 161 § 1 kpa wniosła o zmianę decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającej przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. Wniosek skierowany do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej został przekazany do rozpatrzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, który na podstawie art. 65 § 1 i art. 161 § 2 kpa przekazał go do rozpoznania Wojewodzie [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu złożonego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 161 § 1 kpa, art. 5 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej odmówił zmiany decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy tę decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że rodzina skarżącej otrzymała od Państwa w związku z powodzią mającą miejsce w 2010 r. środki pomocowe w wysokości ponad 350 tys. zł. Wyjaśnił również, powołując się na art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej mają osoby zamieszkujące i przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tymczasem skarżąca od ponad 10 lat zamieszkuje wraz z mężem w [...], nie jest zatem uprawniona do korzystania ze środków pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. I SA/Wa 407/17 uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona, a zaskarżona decyzja jest wadliwa, choć z innych przyczyn niż te wskazane w skardze. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił m.in., że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był właściwy w sprawie. Uwzględniając treść art. 6 ust. 1 pkt 4c oraz treść art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 543, ze zm.), Sąd uznał, że właściwym w sprawie jest nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, lecz minister ds. zabezpieczenia społecznego, niezależnie od tego, że pomoc przyznawana w tym trybie może być finansowana z rezerwy celowej budżetu państwa uruchamianej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ocenie Sądu powyższe ostatecznie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd miał natomiast na względzie, że w rozpatrywanej sprawie art. 161 kpa nie ma w ogóle zastosowania. Orzekające w sprawie organy pominęły bowiem, że ustawa o pomocy społecznej posiada własne regulacje umożliwiające zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi lex specialis w stosunku do innych zawartych w kpa przepisów przewidujących możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 155, art. 161 lub art. 163 kpa). Skoro zatem wniosek o zmianę decyzji wydanej w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej, z pominięciem jej art. 106 ust. 5, złożył pełnomocnik profesjonalny, postępowanie zainicjowane z jego wniosku wskazującego na zastosowanie przez organ trybu art. 161 kpa, jako bezprzedmiotowe, zdaniem Sądu I instancji, należało umorzyć (art. 105 § 1 kpa), o czym Sąd orzekł, uchylając uprzednio wydane w tym trybie decyzje na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej [...], uchylił wyrok Sądu I instancji oraz stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro sprawę z odwołania od decyzji Wojewody [...] wydanej w trybie art. 161 § 2 kpa rozpoznał organ niewłaściwy, to decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest obarczona wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Prawidłowa zaś w tym zakresie konkluzja Sądu I instancji nie została powiązana z odpowiednimi konsekwencjami przewidzianymi w ustawie procesowej. Skoro bowiem w sprawie właściwy był Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, a sprawę rozpoznał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, to wadliwość ta wiązała się z koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, nie odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 powołanej ustawy uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. W tej sytuacji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 161 oraz 163 kpa i wyjaśnił, że odwołująca ubiega się o zmianę, na postawie art. 161 kpa, decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającej przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej, wnosząc o przyznanie jej żądanego świadczenia. Decyzja Burmistrza wydana została na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2017 r. Dz. U poz. 1769, ze zm.), którego treść organ omówił. Minister podkreślił, że na odstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zestawiając brzmienie art. 161 kpa, art. 163 kpa i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, Minister zauważył, że ten ostatni przepis jest przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 163 kpa. Oznacza to, że istniejąca na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z zakresu pomocy społecznej wyłącza zastosowanie art. 161 kpa do spraw z zakresu pomocy społecznej. Skoro zmienić lub uchylić decyzję może ośrodek pomocy społecznej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, to nie jest spełniona przesłanka wymagana przez art. 161 kpa stanowiąca o wyjątkowości trybu zastosowania tego przepisu: "jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa". Stwierdzając, że w sprawie zaszła przesłanka wyłączająca możliwość wydania decyzji przez Wojewodę [...] na podstawie art. 161 § 2 kpa, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowił o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. odmawiającej zmiany decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W jej uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie przez Ministra zasady związania organu administracji publicznej oceną prawą wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, w tym przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego, polegające m.in. na błędnym przyjęciu, że stwierdzenie przez Sąd jedynie o nieważności decyzji organu II instancji determinuje możliwość uznania przez Ministra o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania I instancji zamiast załatwienia sprawy odwoławczej co do istoty, - art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne orzeczenie o umorzeniu postępowania I instancji, a tym samym nieprawidłowe przyjęcie, że Sąd nie zastosował już wcześniej wszystkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 153 w związku z art. 170 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1898/17 wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 407/17 oraz stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro sprawę z odwołania od decyzji Wojewody [...] wydanej w trybie art. 161 § 2 kpa rozpoznał organ niewłaściwy (Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji), to decyzja tego organu jest obarczona wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i w tej sytuacji Sąd I instancji winien był stwierdzić nieważności decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś uchylać wadliwą decyzję. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylający wyrok Sądu I instancji oraz stwierdzający nieważność decyzji organu II instancji jako wydanej przez niewłaściwy organ stwarza taką sytuację procesową, że eliminuje z obiegu prawnego jedynie orzeczenie ostatecznie kończące sprawę. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostało zatem do rozpatrzenia odwołanie złożone przez skarżącą od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 lipca 2016 r. Prawidłowo zatem, w wykonaniu zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpatrzenia Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organowi właściwemu. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji zbadał dopuszczalność i prawidłowość jej rozpatrzenia w trybie art. 161 kpa, o co wnioskowała skarżąca. Zgodzić należy się z konkluzją Ministra, że wobec odrębnych uregulowań zawartych w ustawie o pomocy społecznej (art. 106 ust. 5), które stanowią lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących możliwości zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych, w rozpatrywanej sprawie przepis art. 161 kpa nie mógł mieć zastosowania, niezależnie od oceny istnienia merytorycznych przesłanek w nim wskazanych. Niniejsza sprawa, po uchyleniu decyzji organu I instancji, musiała zostać umorzona w trybie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowa. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca mogła złożyć wniosek o zmianę ostatecznej decyzji ewentualnie na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1508, ze zm.), który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 powołanej ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku o zmianę decyzji jest zaś organ, który ją wydał. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że nie rozpatrywał innych aspektów sprawy poza kwestią właściwości organu II instancji, uznając to za przedwczesne. W tej sytuacji brak odniesienia się Naczelnego Sądu Administracyjnego do kwestii prawidłowości decyzji organu I instancji nie oznacza, że Sąd ten uznał decyzję Wojewody [...] za prawidłową. Podkreślić należy, że wbrew stanowisku zawartemu w złożonej skardze, istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 712/16). Z przepisu tego nie wynika zatem obowiązek Sądu rozstrzygania spornych kwestii, które mogą i powinny być rozstrzygnięte przez właściwy organ, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie zasadnie Minister uznał, że brak jest prawnych możliwości rozpatrzenia jej we wnioskowanym przez stronę skarżącą trybie (art. 161 kpa). Prawidłowo zatem uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie administracyjne. Sąd uznał, że Minister w sposób dostateczny wyjaśnił powody, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Organ nie uchybił również zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.