I OSK 712/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 826/15 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne dla kierujących pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 grudnia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 826/15 oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne dla kierujących pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z [...] czerwca 2013 r. Komendant [...] Policji w W. skierował wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji M.B., gdyż otrzymał on [...] punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 28 sierpnia 2011 r. do 1 lutego 2012 r. Komendant [...] Policji w W. wykazał, że na łączną sumę [...] punktów składają się naruszenia ruchu drogowego dokonane w dniach: [...] sierpnia 2011 r. ([...] punktów), [...] października 2011 r. ([...] punktów), [...] lutego 2012 r. ([...] punktów). W związku z przekroczeniem przez stronę dopuszczalnej liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego decyzją z dnia 29 lipca 2014 r., nr 542 Prezydent Miasta [...] W. działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t. jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 600, dalej u.k.p.) skierował M.B. na badanie psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem mechanicznym. M.B. odwołał się od decyzji organu I instancji, argumentując błędne zsumowanie punktów karnych, wskazując, iż nie przekroczył liczby 24 punktów, ponieważ punkty uzyskane wcześniej powinny być usunięte z ewidencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2015r. (nr [...]) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] W. Organ II instancji wskazał, iż decyzja została wydana na podstawie wniosku Komendanta [...] Policji, tj. organu kontroli ruchu drogowego w związku z przekroczeniem limitu 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Spełniona została zatem przesłanka skierowania na badania psychologiczne M.B., gdyż konstrukcja przepisu art. 99 ust. 1 pkt 3 lit b u.k.p. nie pozostawia miejsca na uznaniowość organu. Tym samym przekroczenie liczby 24 punktów przez kierowcę automatycznie powoduje konieczność skierowania go na badania psychologiczne, jeżeli tylko wystąpi o to organ kontroli ruchu drogowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wyjaśniono, że w prowadzonym postępowaniu organ nie jest uprawniony do oceny prawidłowości wpisanych punktów karnych. Samo skierowanie na badania nie wiąże się natomiast z pozbawieniem kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Dopiero niepoddanie się badaniom i nieprzedłożeniu właściwego orzeczenia o istnieniu, bądź braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w wyznaczonym terminie, skutkuje wydaniem przez organ administracji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. M.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (t. jedn. Dz.U. 2012 poz. 1137 z późn. zm., dalej: p.r.d.) oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 15 i 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Skarżący zakwestionował także twierdzenie organu odwoławczego w sprawie uzyskania przez niego [...] punktów za naruszenie ruchu drogowego. Punkty będące podstawą wniosku Komendanta [...] Policji zgodnie z art. 130 ust. 2 p.r.d. z mocy prawa uległy usunięciu z prowadzonej ewidencji. W związku z powyższym nie mogły być one podstawą orzeczenia o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie zaskarżanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 grudnia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 826/15 oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] uznając, iż nie narusza ona przepisów prawa w sposób mający wpływ na zawarte w niej rozstrzygnięcie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy (...) na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zdaniem Sądu I instancji te okoliczności faktyczne sprawy nie budziły wątpliwości. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne nie jest uprawniony do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję (Policję) i podejmuje rozstrzygnięcie w oparciu o dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym. W konsekwencji orzekające w niniejszej sprawie organy nie były uprawnione do weryfikowania poprawności przypisania skarżącemu ilości punktów karnych za popełnione wykroczenia ruchu drogowego. Jeżeli zatem skarżący kwestionował wpisy w ewidencji kierowców prowadzonej przez Policję co do ilości wpisanych punktów, mógł wystąpić do tego organu o usunięcie niezasadnie wpisanych tam punktów, a w razie odmowy bądź też milczenia organu skorzystać z przysługującej mu skargi do sądu. Jeżeli jednak z tej drogi nie skorzystał, to w postępowaniu dotyczącym skierowania go na badania psychologiczne nie może, w ocenie Sądu, skutecznie kwestionować ilości punktów wpisanych do ewidencji. W ocenie Sądu, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7, 77 i art. 107 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, rozważając wszechstronnie zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.B. za pomocą pełnomocnika prawnego. Zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: art. 133 p.p.s.a., polegające na niezasadnym przyjęciu, iż na podstawie akt sprawy można przyjąć, iż w niniejszym przypadku przekroczona została ilość punktów, dająca podstawę do skierowania na badania psychologiczne; art. 3 § 1, art. 135, art. 141 § 1, art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie i pominięcie w postępowaniu faktu zatarciu z mocy prawa punktów karnych, będących podstawą skierowania wniosku o przeprowadzenie badań psychologicznych. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 130 p.r.d. poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż przepis ten nie daje uprawnień do interpretacji zaświadczenia o dokonanym wpisie punktów karnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął w swych rozważaniach zarzuty co do naruszeń prawa przez organy administracji. Przyjął, iż organ dokonujący wpisu jest jedynie władny go zmienić, a o ile tego nie uczyni należy zastosować środki odwoławcze odrębne dla wpisu jako czynności o charakterze materialno prawym. Niezasadnie zatem przyjął brak możliwości interpretacji poczynionych zapisów w ewidencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Odnosząc do zarzutu naruszania art. 133 § 1 P.p.s.a., to wskazać należy, że mógłby on zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym Nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia art.141 § 1 P.p.s.a., gdyż nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. Otóż wobec oddalenia skargi przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku sporządzono na wniosek skarżącego (zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku). W takim przypadku ma zastosowanie art.141 § 2 P.p.s.a. Uzasadnienie sporządzono w terminie krótszym niż czternaście dni od dnia zgłoszenia wniosku (akta przekazano do uzasadnienia w dniu 7 stycznia 2016r., a zwrócono je wraz z uzasadnieniem w dniu 19 stycznia 2016r.) realizując zatem w pełni dyspozycję art.141 § 2 P.p.s.a. Wreszcie jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 (bez określenia dalszych elementów redakcyjnych tego przepisu tj. punktu i litery) P.p.s.a., to są to normy o charakterze wynikowym, które regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zaznaczyć też należy, iż z mocy art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 P.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 P.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 P.p.s.a. Mając na uwadze, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz procesowego, to zasadnie zastosował art.151 P.p.s.a. i oddalił skargę. Bezzasadne jest również zarzut związany z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art.130 p.r.d. Po pierwsze podstawą materialno prawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stanowił wyłącznie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami, a nie art.130 p.r.d. Po drugie przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Artykuł 130 p.r.d. składa się z ustępów i punktów, które nie zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.