I SA/Wa 1385/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 1385/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 1976 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...] i nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], położonej w [...] b. gm. kat. B. oraz o odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną w kwocie [...] zł. Jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania w decyzji wskazano A. W.. Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], Wojewoda [...] na skutek wniosku Z. G., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1976 r. Na skutek wniesionego odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...], uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1976 r. w części dotyczącej wywłaszczenia wydana została z naruszeniem prawa, natomiast w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Wojewoda stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Na skutek wniesionego odwołania Prezydenta Miasta [...] działającego w imieniu Skarbu Państwa i Miasta [...] - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...], ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], orzekł że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1976 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na okoliczność, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdził jej nieważności. Natomiast w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone działki stwierdził nieważność decyzji. Na skutek wniesionego odwołania Prezydenta Miasta [...] działającego w imieniu Skarbu Państwa i Miasta [...] - Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Sądu złożył Prezydent Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 459/04, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz decyzję Wojewody z uwagi na to, iż organy przed wydaniem decyzji nie ustaliły następców prawnych Z.G.. Wnioskiem z dnia 9 marca 2006 r. Z. G., M. G., M. W. i B. G. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1976 r.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1976 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie stwierdził jej nieważności. Na skutek wniesionego przez B. G. odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Na powyższą decyzję skargę do Sądu złożył B. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 627/09, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., w częściach dotyczących rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zasadnie organu obu instancji uznały, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1976 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z tego względu, że została skierowana do A. W., która to zmarła [...] marca 1968 r. Sąd wskazał również, iż organy obu instancji prawidłowo uzasadniły, iż zaszły nieodwracalne skutki prawe ww. decyzji w części odnoszącej się do wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na to, że wywłaszczone działki o nr [...]nr i [...], weszły w skład pasa drogowego ulicy [...], która jest drogą powiatową, czyli drogą publiczną. Jednocześnie Sąd wskazał, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły na czym miałyby polegać nieodwracalne skutki prawne decyzji, w części dotyczącej odszkodowania, czym naruszyły art. 107 k.p.a. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1976 r. w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną oznaczoną jako działkę nr [...] i nr [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r, nr [...], stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż A.W., która została wskazana w weryfikowanej decyzji jako właścicielka wywłaszczanej nieruchomości i osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania zmarła [...] marca 1968 r. W związku z tym w ocenie organu bezspornym jest, iż w dacie wydania weryfikowanej decyzji nie żyła i nie mogła być stroną prowadzonego postępowania ani adresatką ww. decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Nie mogła również być osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W związku z tym organ wskazał, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1976 r. w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania wydana została z rażącym naruszeniem art. 99 ust. 1 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc się do skutków prawnych, które ona wywołała Wojewoda wskazał, iż nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych. Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, iż skutkiem decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości jest powstanie zobowiązania do wypłaty tego odszkodowania. Zobowiązanie to ma charakter pieniężny i z natury rzeczy skutki wykonania takiego zobowiązania są odwracalne. Na skutek wniesionego odwołania Prezydenta Miasta [...] i Z. G. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał, iż w niniejszej sprawie odnoszącej się do odszkodowania nie zaistniało jakiekolwiek zdarzenie prawne powstałe po wydaniu decyzji administracyjnej, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. W jego ocenie skutki prawne decyzji w zakresie odszkodowania mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, co oznacza, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. Na poparcie tego stanowiska Minister przytoczył bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11, 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w zaistniałym stanie sprawy decyzja obarczona jest wadą nieważności. Wobec powyższego wniósł o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej; b) zasądzenie kosztów postepowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniósł, iż w niniejszej sprawie koniecznym jest udowodnienie zaistnienia najważniejszych przesłanek postępowania nadzorczego w trybie art. 156 k.p.a., by móc wydać prawidłową decyzję w sprawie. W ocenie skarżącego zaskarżone orzeczenie wydano poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. i przyjęcie, że decyzja obarczona jest wadą nieważności. Ponadto skarżący podniósł, iż z akt sprawy wynika, iż w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym brali udział spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy zainicjowali postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Ich rola nie została uwzględniona w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co zdaniem, skarżącego potwierdza konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy prawidłowo organy obu instancji stwierdziły nieważność kontrolowanej przez siebie decyzji, w części dotyczącej przyznania za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. W tym kontekście wskazać należy, że co do zasady państwo stojące na straży praworządności powinno dążyć do wyłączenia z obrotu prawnego decyzji niezgodnych z prawem. Zasada ta zawiera jednak wyjątki dotyczące sytuacji, gdy w efekcie takich decyzji powstają nieodwracalne skutki prawne. Orzecznictwo sądowe przyjmuje tu priorytet ochrony praw nabytych nawet, gdy wynikają one z decyzji wydanych z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w przeważającej części orzecznictwa przyjmuje, że jeśli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99). W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji W sprawie rozpoznawanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nieodwracalność skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej, w części odnoszącej się do przyznanego odszkodowania, z natury rzeczy nie ma zastosowania. Pogląd ten zdeterminowany jest faktem, że odszkodowanie jest świadczeniem materialnym, wyrażonym w pieniądzu, co przesądza o prawidłowości stanowiska organów obu instancji. Błędny jest przy tym pogląd skarżącego, z którego wynika, że kwestią istotną dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest zagadnienie ewentualnego przekazania lub nieprzekazania kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Zagadnienie to pozostaje bez związku z prawidłowością kontrolowanych przez organy administracji decyzji. Także fakt, że w postępowaniu nie brały udziału osoby, którym przysługiwało prawo do uczestniczenia w nim nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wymieniony zarzut może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakreśloną w art. 145 § 1 k.p.a., gdyż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi okoliczność ta nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w kontekście art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.