I SA/Wa 1406/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr GZ.rn-057-[...]-[...]/13, po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]/2013, umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. z dnia [...] grudnia 1965 r. nr [...] Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. decyzją z dnia [...] grudnia 1965 r. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. P. w Ż., oznaczonej nr hipotecznym KW Nr [...] pn. "[...]", składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1 ha, stanowiącej własność spadkobierców K. L.. Pismem z dnia [...] października 2005 r. M. W., będąca jednym ze spadkobierców K. L., wniosła o stwierdzenie nieważności przywołanej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. z dnia [...] grudnia 1965 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia Wojewodzie M. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. umorzył w całości prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. z dnia [...] grudnia 1965 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na skutek rozpatrzenia odwołania ostateczną decyzję w przedmiotowej sprawie wydało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., w związku z czym organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W konsekwencji organ I instancji uznał, że nastąpiła bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania z uwagi na brak po stronie Wojewody właściwości rzeczowej i instancyjnej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. K. złożyła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że podzielił argumentację organu I instancji. Wskazał, że nie ma podstaw do prowadzenia przez Wojewodę M. postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak właściwości rzeczowej. Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, że toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ż. z dnia [...] grudnia 1965 r. nr [...] i uznał, że pomimo braku w aktach sprawy decyzji kończącej to postępowanie zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na datę wydania takiej decyzji, organ orzekający, przedmiot orzeczenia oraz podstawę prawną decyzji, a także treść zapadłego rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ wyższej instancji doszedł do wniosku, że do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. właściwy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ I instancji, wobec czego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 2 Konstytucji, art. 7 i art. 8 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która zapadła w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem wartości konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego; art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 i art. 65 § 1 kpa poprzez uznanie braku obowiązku wydania przez Wojewodę M. rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, pomimo że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał Wojewodę M. za organ właściwy do rozpoznania wniosku w przedmiotowej sprawie; art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy co do istoty i orzekanie w sposób dowolny; art. 8 kpa poprzez nierzetelne zbadanie stanu faktycznego sprawy i wybiórcze uwzględnienie zgromadzonych dowodów oraz naruszenie art. 9 kpa poprzez niepoinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które w ocenie organu prowadzą do bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ ten wskazał, że Wojewoda M. prawidłowo umorzył postępowanie, albowiem nie miał możliwości przekazania sprawy zgodnie z właściwością do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak też wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, gdyż w chwili przekazania sprawy Wojewodzie nie było podstaw do uznania jego niewłaściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, ponieważ obarczone są one wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego zarówno decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i z dnia [...] lutego 2014 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r. IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; a także Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że zarówno Wojewoda, jak i Minister Infrastruktury skierowali zaskarżone decyzje odpowiednio z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. do zmarłego w dniu 19 lipca 2000 r. J. T. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 24 stycznia 2001 r. sygn. akt I NS [...], k-72 akt sądowych). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami powyższych decyzji winni być następcy prawni zmarłego, okoliczność śmierci którego nie była prawdopodobnie znana organom w dacie wydawania powołanych decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcia organu I i II instancji skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonych decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że zarówno Wojewoda, jak i Minister nieprawidłowo przeprowadzili postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszyli przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5 i art. 109 § 1 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani przyznać jej w określonej wysokości odszkodowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności. Skierowane zostały bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Dopiero po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz postawione przez skarżącą zarzuty, rozpatrzy wszczętą wnioskiem skarżącej sprawę. Biorąc natomiast pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.