I SA/Wa 1431/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. Sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...], wyjaśnił treść pkt 6 decyzji Wojewody [...] z [...] września 1993 r. w ten sposób, że zawarte w nim stwierdzenie, zgodnie z którym użytkownik wieczysty jest zobowiązany do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywania budynków w należytym stanie" należy rozumieć jako warunek określający cel ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości uwłaszczonej w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uprawomocnienia się ww. decyzji oraz nakładający na każdoczesnego użytkownika wieczystego obowiązek utrzymania w należytym stanie budynków wymienionych w pkt 1.2 i 1.3 tej decyzji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie L. z siedzibą w W. Minister Infrastruktury i Rozwoju, postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i odmówił wyjaśnienia treści pkt 6 decyzji Wojewody [...] z [...] września 1993 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące art. 113 § 2 kpa i mając je na uwadze stwierdził, iż treść pkt 6 decyzji uwłaszczeniowej nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i zawarte w nim zobowiązanie do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem", należy interpretować w związku z całą treścią powołanego pkt 6 decyzji, która z uwagi na swoją jednoznaczność nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie wymaga wykładni innych aniżeli literalna. Brak jest wątpliwości, w ocenie organu, iż korzystanie z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem odnosi się do już istniejącej zabudowy, wymienionej szczegółowo w pkt 1.2 i 1.3 decyzji, na co wskazuje również określenie 3% stawki opłat rocznych. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia ewentualne zmiany przeznaczenia planistycznego i faktycznego działki po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. W skardze na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju L. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 113 § 2 kpa poprzez orzeczenie o odmowie wyjaśnienia treści pkt 6 decyzji Wojewody [...] z [...] września 1993 r. w sytuacji gdy treść tej części decyzji dotknięta jest niejednoznacznością utrudniającą ustalenie sensu tego elementu rozstrzygnięcia . Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, jest zgodne z prawem. Decyzją z [...] września 1993 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo O. w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działek szczegółowo wskazanych w decyzji. Skarżący jako następca prawny uwłaszczonego tą decyzją przedsiębiorstwa, wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. wystąpił o wyjaśnienie wątpliwości co do treści pkt 6 zawartego w sentencji tej decyzji, w którym zobowiązano użytkownika wieczystego do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" co do zakresu i znaczenia sformułowania "korzystanie z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem". Wojewoda [...], postanowieniem z [...] listopada 2014 r. wyjaśnił treść pkt 6 decyzji uwłaszczeniowej sposób wskazany w decyzji. Nie zgadzając się z taką wykładnią skarżący wniósł odwołanie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu iI instancji i odmówił wyjaśnienia treści pkt 6 decyzji uwłaszczeniowej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że w myśl przepisu art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest , jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej – osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 kpa nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa – gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (zob. m. in. wyroki NSA z 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 i z dnia 24 czerwca 2008 r. II GSK 211/08 – Lex 493163, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. VI SA/WA 456/07 – Lex 315159 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Po 763/08).W świetle powyższego stwierdzić należy, ze przepis art. 113 §2 kpa nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Podnieść również trzeba, ze zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a zatem organ nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Niedopuszczalne jest też, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa (w niniejszej sprawie przepisów ustawy o podatku od towarów i usług). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r. II GSK 98/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba bowiem stwierdzić, że zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 kpa ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. W zakresie ustaleń organu wyjaśniającego leżało stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób nie pozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienia w sposób, który prowadził do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK 1298/10, dostępny na stronie internetowej: http:orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że słusznie organ odwoławczy odmówił wyjaśnienia treści pkt 6 decyzji uwłaszczeniowej gdyż jest on jasny i zrozumiały. Trzeba mieć na uwadze to, ze decyzja uwłaszczeniowa wydana na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma charakter deklaratoryjny i potwierdza nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa w sytuacji gdy spełnione są przesłanki uwłaszczenia wskazane w tym przepisie. Decyzja ta może zawierać treść tylko taką jaka wynika z przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Przepisy te w swojej treści nie nakazywały określenia sposobu korzystania z gruntu w sposób szczegółowy. Przedmiotowy pkt 6 decyzji uwłaszczeniowej stanowi, iż użytkownik wieczysty zobowiązany jest do korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywania budynków w należytym stanie. Decyzja nie wskazuje gdzie to przeznaczenie gruntu jest określone i jakie jest przeznaczenie. Brak określenia tego przeznaczenia w decyzji oznacza, że nie określono w niej sposobu korzystania z gruntu. Wobec tego wyjaśnienie o jakie przeznaczenie gruntu chodzi sprowadzałoby się w istocie do uzupełnienia decyzji w tej części a to przekraczałoby zakres regulacji art. 113 § 2 kpa. Ustalenie treści prawa użytkowania wieczystego, w tym celu na jaki została przeznaczona nieruchomość, przekracza ramy przepisu art. 113 §2 kpa, jak i właściwość postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji uzasadniona jest odmowa wyjaśnienia treści pkt 6 decyzji uwłaszczeniowej, co też prawidłowo zostało orzeczone. w osnowie zaskarżonej decyzji. Jednakże odmawiając wyjaśnienia treści pkt 6 decyzji organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji w istocie dokonał wyjaśnienia, co wobec braku rozstrzygania w decyzji uwłaszczeniowej jakie jest przeznaczenie objętych decyzją nieruchomości było niedopuszczalne. Uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, który jest prawidłowy co uzasadnia oddalenie skargi. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.