I SA/Wa 1436/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Agencji [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Agencji [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Agencji [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w której stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1955 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi K. gm. L. pow. P. o pow. [...] ha, wskazanej jako własność J. S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1955 r., wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o łącznej pow. [...] ha [...] m2, położonych we wsi K. gm. L. pow. P., w tym nieruchomości o pow. [...] ha, wskazaną jako własność J. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] ha, wystąpiły – w imieniu własnym oraz jako pełnomocnicy pozostałych następców prawnych po J. i H. S. – W. S. i M. W., wskazując, iż zarówno J. S. jak i K. S. – właściciele wywłaszczonej nieruchomości – nie żyli w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, w związku z powyższym wywłaszczono osoby nieżyjące. Minister Infrastruktury w decyzją z dnia [...] maja 2008 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. S. Agencja [...] wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r., zarzucając organowi nadzorczemu, iż w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1955 r. wywłaszczono nieruchomość o pow. [...] ha, natomiast w piśmie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji z dnia 22 lutego 2007 r. wskazano, że obecnie wywłaszczona nieruchomość stanowi działki nr: [...] o łącznej pow. [...] ha. Ponadto nie zbadano czy w zasobach archiwalnych Ministerstwa [...] nie ma brakujących dokumentów dotyczących wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdził, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na podstawie wniosku wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jeśli uznał, że nieruchomość jest niezbędna na cele realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że zostaną zabezpieczone środki na jej nabycie. Z ustaleń organu wynika, że w przedmiotowej sprawie Ministerstwo [...] – jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, uzyskało zezwolenie podpisane za Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego przez Dyrektora Generalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] stycznia 1955 r. na nabycie nieruchomości położonej w K. o pow. [...] ha i zezwolono na objęcie nieruchomości niezwłocznie po dokonaniu opisu nieruchomości przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że w protokole przekazania gruntów z dnia [...] maja 1955 r. wskazano, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., przekazało władzom wojskowym grunty objęte zezwoleniem z dnia [...] stycznia 1955 r. Minister Infrastruktury wskazał, że Wydział [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. wystąpił w dniu 7 listopada 1955 r. do Wydziału Społeczno - Administracyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych we wsi K., gromada L., pow. P., stanowiących własność: J. i J. małżonków S. (o pow. [...] ha) i J. S. (o pow. [...] ha), wskazując, że przedmiotowe nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust 3 dekretu z 1949 r. do wniosku należało dołączyć: zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, dowód wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni przeznaczonej do wywłaszczenia, odpis z księgi wieczystej albo odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzającego prawo własności nieruchomości; w wypadku kiedy nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej i nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność. Z ustaleń organu wynika, że do wniosku z 7 listopada 1955 r. nie dołączono dowodu wezwania właściciela (właścicieli) do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W zgromadzonych w sprawie aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, również brak jakichkolwiek informacji o takim wystąpieniu. Minister Infrastruktury podał, że w piśmie z 4 listopada 1955 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zawiadomiono o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność J. S., co oznacza, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte bez podstawy prawnej, gdyż w dniu wydania przedmiotowego zawiadomienia, nie funkcjonował w obrocie prawnym wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, który mógł być podstawą do wszczęcia takiego postępowania, zgodnie z art. 17 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Następnie w dniu [...] grudnia 1955 r. wydane zostało orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, będącej własnością J. S. syna J. Minister Infrastruktury, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2000 r. (I SA 491/99) stwierdził, że z orzeczenia z dnia [...] grudnia 1955 r. wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, bez wskazania faktycznego celu wywłaszczenia. Wymaganego faktycznego celu wywłaszczenia nie wskazano również we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 7 listopada 1955 r. Tym samym zasadnie organ uznał, że rażąco naruszono prawo. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wyjaśnił także, że podnoszona przez Agencję [...] różnica w wielkości powierzchni pomiędzy wywłaszczoną, decyzją z dnia [...] grudnia 1955 r., nieruchomością o pow. [...] ha, a obecną powierzchnią nieruchomości, stanowiącą współcześnie działki nr: [...] o łącznej pow. [...] ha, wynikła z faktu, że inne były sposoby i dokładności pomiarów w latach pięćdziesiątych, a inne są obecnie, o wiele dokładniejsze. Nadto Minister Infrastruktury również stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by przedmiotowe orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Agencja [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 78 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 i 127 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca zarzuciła także organowi brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zarzutów i wniosków dowodowych skarżącej, podniesionych w jej wniosku z dnia 12 czerwca 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ostatecznie skarżąca zarzuciła Ministrowi Infrastruktury wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem i błędnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wskazuje na naruszenie w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wymagane jest przy tym, aby o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Zasady wynikające z art. 28 k.p.a. i 61 § 4 k.p.a. dotyczą także postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lub jej następca prawny, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniała zależność w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06, niepubl.). Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcie dotyczyło przedmiotu sprawy i korespondowało z treścią uzasadnienia. Istotne wady w tym zakresie mogą prowadzić do naruszenia nie tylko obowiązków określonych w art. 107 k.p.a., ale w skrajnych przypadkach do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 935/98, niepubl.). Odnosząc powyższe uwagi do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd na wstępie stwierdza, że wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze został wniesiony przez następców prawnych J. S. i dotyczy nieruchomości o pow. [...] ha. Wywłaszczenie wymienionej nieruchomości nastąpiło na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1955 r. W orzeczeniu tym wywłaszczono za odszkodowaniem nieruchomości o łącznej pow. [...] ha [...] m2, położone we wsi K. gm. L. pow. P., w tym nieruchomość o pow. [...] ha, wskazaną jako własność J. S. Minister Infrastruktury rozstrzygając sprawę w postępowaniu nadzorczym w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1955 r. w części odnoszącej się do nieruchomości o pow. [...] ha. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż z nadesłanych dokumentów wynika, iż obecnie wywłaszczona nieruchomość stanowi działki nr: [...] o łącznej pow. [...] ha W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury wyjaśnił, odpowiadając na zarzut Agencji [...] zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż różnica w wielkości powierzchni pomiędzy wywłaszczoną nieruchomością o pow. [...] ha, a obecną powierzchnią wywłaszczonej nieruchomości wynosi [...] m2 i jednocześnie różnicę ok. [...]% ogólnej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Różnica wynika z innego sposobu i dokładności pomiarów w latach pięćdziesiątych, a innych obecnie, które są o wiele dokładniejsze. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej co do naruszenia przepisów postępowania (art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez nieustalenie przez Ministra Infrastruktury aktualnego przebiegu granic oraz aktualnych właścicieli nieruchomości objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym, Sąd stwierdza, iż zarzut ten jest zasadny. Przedstawiając powyższe stanowisko Sąd wskazuje, iż z mapy sytuacyjnej sporządzonej dla działki ew. nr [...], która odpowiadała części nieruchomości [...] o pow. [...] ha, a na której ujęto także szkic rozliczeniowy wywłaszczonej nieruchomości wynika, że granice wywłaszczonej nieruchomości przekraczają granice części sąsiednich działek. W tym zakresie organ nie wyjaśnił stanu faktycznego istotnego do rozstrzygnięcia sprawy. Minister Infrastruktury ograniczył się do wymienienia w uzasadnieniu działek, które mają aktualnie wchodzić w skład wywłaszczonej nieruchomości opierając się na kopii mapy ewidencyjnej przekazanej przy piśmie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji i Geodezji Kartograficznej z dnia 22 lutego 2007 r. Łączna powierzchnia wskazanych działek nie odpowiada rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji decyzji z dnia [...] maja 2009 r. W toku postępowania administracyjnego nie uzyskano dowodu potwierdzającego, że granice wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają w zupełności granicom działek opisanych w nadesłanej mapie ewidencyjnej. Uzasadnione wątpliwości w tym zakresie wynikają ze szkicu rozliczeniowego przedstawionego na mapie sytuacyjnej z dnia [...] grudnia 2002 r. Podsumowując, z dokumentacji geodezyjnej włączonej do akt sprawy administracyjnej nie wynika w sposób jednoznaczny, aby granice działki o powierzchni [...] ha były tożsame z zewnętrznymi granicami utworzonych działek (nr [...]) o łącznej powierzchni [...] ha. Tylko przy ustaleniu, że granice te nakładają się można było przyjąć, iż zaistniała różnica "(...) wynikła z faktu, że inne były sposoby i dokładności pomiarów (...)" i mamy do czynienia z wcześniejszą ewentualną niedokładnością w pomiarach i błędnym przyjęciu, iż wywłaszczona nieruchomość miała powierzchnię [...] ha. W przeciwnym przypadku mamy do czynienia nie z błędem w pomiarach, ale innym przebiegiem granic, to jest innym usytuowaniem granic wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdzenie tej okoliczności może mieć wpływ także na ustalenie stron postępowania nadzorczego i ocenę zaistnienia okoliczności, o której mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. Zasadny jest zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. co do braku ustosunkowania się przez Ministra Infrastruktury do żądania skarżącej zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jest o wystąpienie do właściwej jednostki organizacyjnej Ministerstwa [...] o nadesłanie dokumentacji związanej z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzorczy, ponownie rozstrzygając sprawę, istotnie w jakikolwiek sposób nie ustosunkował się do tego wniosku w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., co było konieczne także z uwagi na dyspozycję art. 78 k.p.a. Uchybienie w tym zakresie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Lakoniczność, niezupełność uzasadnienia decyzji, nie stanowi okoliczności stwarzającej podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli możliwa jest ocena zgodności z prawem tego aktu w toku instancji lub w ramach postępowania sądowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1087/05, niepubl.). Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż przez wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury wykonał czynności określone w art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie w tym przedmiocie zostało zawarte w piśmie z 15 lipca 2008 r., które zostało doręczone także skarżącej. Znaczący upływ czasu od sporządzenia i doręczenia tego zawiadomienia do dnia wydania decyzji, nie jest okolicznością mającą znaczenie dla oceny wykonania obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a., jeżeli po dokonaniu zawiadomienia organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Warunek ten został spełniony w przedmiotowej sprawie. Wobec tego zarzut naruszenia przez organ nadzorczy art. 10 § 1 k.p.a. jest chybiony. Rozpoznanie pozostałych zarzutów skarżącej, które odnoszą się w istocie do błędnego zastosowania przez Ministra Infrastruktury przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a w konsekwencji zmierzają do podważenia zasadności zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., było przedwczesne. Rozpatrzenie zarzutu naruszenia prawa materialnego staje się bowiem możliwe dopiero po ustaleniu w sposób prawidłowy stanu faktycznego istotnego do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., II OSK 816/07, niepubl.). Podsumowując Sąd wskazuje, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiło podstawę uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury uwzględni przedstawione uwagi, a przede wszystkim ustali czy i w jakim zakresie granice zewnętrzne wywłaszczonej nieruchomości, która wchodziła w skład nieruchomości [...] o pow. [...] ha, są tożsame z zewnętrzną granicami działek wymienionych w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.