I SA/Wa 1442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ") decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2017 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1949 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] stycznia 1949 r., nr [...] uznającego, że nieruchomość ziemska pn. "[...]" o pow. [...] ha położona w gminie [...], pow. [...], stanowiąca byłą własność F. O. oraz spadkobierców L. O., tj. S. K., K. O. i M. P. podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Urząd Wojewódzki [...] orzeczeniem z [...].01.1949 r., nr [...] uznał, że nieruchomość ziemska p.n. "[...]" o powierzchni [...] ha, położona w gminie [...] powiatu [...], stanowiąca niepodzielną własność wspólną F. O. i spadkobierców L. O., podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, gdyż użytki rolne przekraczają 50 ha., uzasadniając, że z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w C. z [...].03.1947 r. wynika, że nieruchomość była uregulowana jako niepodzielna własność L. O. ([...] części) i F. O. ([...] części). Ponadto z protokołu z [...] grudnia 1948 r. wynika, że obszar użytków rolnych wynosił [...] ha, a więc przekraczał 50 ha. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych po rozpoznaniu odwołania F. O. wydał [...] kwietnia 1949 r. orzeczenie, którym utrzymał w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] stycznia 1949 r., uzasadniając, że nawet gdyby przyjąć, że dział prawny nieruchomości miał rzeczywiście miejsce przed 1 września 1939 r., to jednak wobec braku zezwolenia władz ziemskich na podział nieruchomości należy stwierdzić, że dział ten jest bezskuteczny w stosunku do dekretu. Następca prawny byłych właścicieli – K. O. (dalej: "skarżący") pismem z [...] stycznia 2010 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1949 r. oraz utrzymanego w mocy poprzedzającego go orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] stycznia 1949 r., podnosząc, że nieruchomość ziemska pn. "[...]" nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W uzasadnieniu wskazał, że nie ulega wątpliwości, że na mocy aktu notarialnego z [...] września 1930 r. nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości ziemskiej na rzecz F. i L. O. oraz doszło do prawnego i fizycznego podziału nieruchomości, w wyniku którego F. O. stał się właścicielem majątku o powierzchni [...] ha, a L. O. [...] ha, co oznacza, że nieruchomości te nie przekroczyły normy obszarowej 50 ha zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając powyższy wniosek decyzją z [...] maja 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1949 r., w którym uznano, że nieruchomość ziemska pn. "[...]" podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej oraz utrzymanego w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] stycznia 1949 r., argumentując, że z aktu notarialnego wynika, że nieruchomość została nabyta jako niepodzielna całość, a w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że przed 1 września 1939 r. nastąpił prawny podział tej nieruchomości. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący. W uzasadnieniu wniosku powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt. 3/89, która ma świadczyć o niedopuszczalności nacjonalizacji majątku ziemskiego [...]. Co więcej, według skarżącego z art. 2 ust. 2 dekretu a contrario wynika, że ważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit e dekretu dokonane przed 1 września 1939 r., a tym samym należy uznać, że skoro prawny i fizyczny (na gruncie) dział nieruchomości (majątku ziemskiego) miał miejsce [...] września 1930 r" to do przedstawionego stanu faktycznego zastosowano z rażącym naruszeniem prawa art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzją z [...] maja 2018 r. Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą materialnoprawną badanych rozstrzygnięć stanowi art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zgodnie z którym nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...], [...] i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni, przeszły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa, a w myśl art. 2 ust. 2 dekretu nieważne są wszelkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e, dokonane po 1 września 1939 r. W myśl rozporządzenia wykonawczego do dekretu za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. W przedmiotowej sprawie z treści protokołu Komisji z [...] grudnia 1948 r. w sprawie wyłączenia nieruchomości ziemskiej pod nazwą [...] [...] spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że nieruchomość ta była współwłasnością F. i L. braci O., a jej ogólna powierzchnia wynosiła [...] ha, w tym [...] ha gruntów ornych, [...] ha łąk, [...] ha ogrodów oraz [...] ha nieużytków. Tym samym oczywiste jest, że powierzchnia użytków rolnych w nieruchomości przekraczała 50 ha. Minister wskazał, że w sprawie istota sporu koncentruje się wokół podziału nieruchomości. Skarżący twierdzi, że nieruchomość "[...]" została podzielona fizycznie i prawnie na mocy aktu notarialnego z [...] września 1930 r., nie przytaczając jednak wszystkich istotnych fragmentów aktu notarialnego z [...] września 1930 r., mających znaczenie dla określenia charakteru dokonanego nią podziału nieruchomości. Jako jej przedmiot określone zostały dobra ziemskie [...] [...] o powierzchni [...] ha oraz dział ziemi o powierzchni [...] ha, które sprzedano "na zupełną własność L. O. i F. O. w częściach jak następuje: L. O. w [...] ([...]) częściach, a F. O. w [...] ([...]) części, a obu niepodzielnie". W dalszej części umowy "L. O. i F. O. oświadczyli, że jakkolwiek oni kupili te dobra niepodzielnie, to jednakże w naturze się podzielili w ten sposób, że w posiadaniu i użytkowaniu F. O. jest [...] ([...]) część tych dóbr od wschodu przez całą długość pól od strony miasta [...], pozostałe zaś [...] ([...]) części tych dóbr są w posiadaniu i użytkowaniu L. O.". Ponadto "nabywcy oświadczyli, że z zawodu są rolnikami i obowiązują się osobiście prowadzić gospodarstwo rolne w kupionych tym aktem dobrach". Minister dokonując analizy treści umowy z [...] września 1930 r. stwierdził, że na jej podstawie L. O. i F. O. stali się współwłaścicielami nieruchomości, o czym świadczą użyte w jej treści sformułowania jak "zupełna własność" oraz nabycie niepodzielne. Jednocześnie z treści tejże umowy wynika, że L. O. i F. O. byli współwłaścicielami nieruchomości o powierzchni [...] ha, która fizycznie miała stanowić dwa odrębne gospodarstwa rolne, tj. jedno prowadzone przez L. O., a drugie prowadzone przez F. O.. Natomiast w "wykazie gospodarstw opuszczonych i po zaginionych na terenie pow. [...]" w rubryce "nazwisko i imię właściciela" wpisany jest O. L. do miejscowości [...], gmina [...], obszar [...] ha., jednak wykaz ten nie jest dowodem na okoliczność prawa własności do nieruchomości. Za taki uznać można jedynie odpis z księgi wieczystej lub dokument, na mocy którego dokonano przeniesienia prawa własności nieruchomości, a w okolicznościach tej sprawy dokument znoszący współwłasność nieruchomości. Również z materiału dowodowego nie wynika, by przed 1 września 1939 r. doszło do zniesienia współwłasności nieruchomości i by w wyniku tego każdy z braci O. otrzymał na wyłączną własność wydzieloną nieruchomość odpowiadającą przypadającemu im udziałowi, dlatego aktualnie bezprzedmiotowa byłaby analiza stanowiska Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, co do skuteczności podziału prawnego nieruchomości. Zdaniem Ministra podział fizyczny, zwany również faktycznym, nie był wystarczający dla wyłączenia nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ponieważ nie ma on wpływu na wielkość norm powierzchniowych ustalonych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1597/09). Skarżący zauważył, że na jego korzyść przemawia stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uchwale z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89. Wynika z niej, że podział fizyczny nieruchomości ziemskiej dokonany przed 1 września 1939 r. miałby znaczenie w kontekście art. 2 ust. 1 lit. e i art. 2 ust. 2 dekretu, gdyby w jego wyniku doszło do zmiany charakteru nieruchomości ziemskiej na budowlaną w wydzielonej części. Ale z przytoczonego powyżej fragmentu umowy z dnia [...] września 1930 r. wynika, że po dokonaniu podziału w naturze nie zmienił się charakter nieruchomości, ponieważ w dalszym ciągu miała być na niej prowadzona działalność rolnicza, co potwierdza treść protokołu z [...] grudnia 1948 r. zawierającego wyszczególnienie powierzchni użytków każdego rodzaju. Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie, w regulacji dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zakresie art. 2 ust. 2 dekretu nie można uznać, że istnieje luka prawna dopuszczająca możliwość takiego wnioskowania. Decydującym dla przejęcia nieruchomości w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest stan prawny (właścicielski) nieruchomości i ewentualne podziały fizyczne nie mają znaczenia. Przepis art. 2 ust. 2 nie wprowadza normy konkurencyjnej wobec art. 2 ust. 1, lecz stanowi jego uzupełnienie. Ograniczenie skuteczności podziałów fizycznych i prawnych nie modyfikuje zasady, że przejęciu podlegają nieruchomości będące własnością danej osoby. Zgodnie zaś z jednolitym w tej kwestii stanowiskiem, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy treść przepisu, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, była oczywista. Taka sytuacja zaś w tym przypadku nie ma miejsca. Reasumując Minister stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że nieruchomość ziemska pn. "[...]" w zakresie przedmiotowym odpowiadała nieruchomości z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stanowiła ona współwłasność L. i F. O., a jedynie fizycznie były to dwa odrębne gospodarstwa rolne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nieruchomość ta została w sposób formalny, to jest przez zniesienie współwłasności, podzielona przed 1 września 1939 r. Obszar użytków rolnych przekraczał 50 ha, co nie było kwestionowane przez żadną ze stron. Postępowanie to nie ujawniło, aby oceniane orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] stycznia 1949 r. oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1949 r. obarczone były którąkolwiek z wad przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. Nadto Minister wskazał, że w rozdzielniku decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2017 r. figuruje nieżyjąca już wówczas B. K. (jedna z następczyń prawnych F. L. O.), jednak decyzja ta została doręczona jej udokumentowanym spadkobierczyniom, które brały udział w postępowaniu, dlatego wadliwość ta nie może być rozpatrywana w kontekście uchylenia decyzji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e i art. 2 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dokonany [...] września 1930 r. fizyczny i prawny podział "[...]" nie jest wystarczający do wyłączenia nieruchomości spod działania przepisów dekretu, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy i nieujęcie w decyzji w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi kierował się organ wydając tę decyzję, a także błędną ocenę stanu faktycznego, naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. poprzez niezbadanie przesłanek decydujących, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie poza sporem jest to, że nieruchomość ziemska pn. "[...]" o pow. [...] ha, położona w powiecie [...], stanowiąca 1 września 1939 r. własność L. O. i F. O. stanowiła w dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość ziemską o łącznym obszarze przekraczającym normę obszarową z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (ponad 50 ha użytków rolnych – grunty orne, łąki, ogrody, nieużytki). Nie budzi wątpliwości Sądu, że 1 września 1939 r. sporna nieruchomość ziemska była we współwłasności, współposiadaniu i współużytkowaniu (F. O. w [...] części i L. O. w [...] części). Na gruncie tym istniało gospodarstwo rolne lub co najwyżej dwa gospodarstwa rolne. Budynki z jakich korzystali współwłaściciele majątku były wspólne. Okoliczności te wynikają z umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] września 1930 r., fragmentu zaświadczenia Sądu Grodzkiego w C. [...], zaświadczeń Zarządu Gminy [...] z [...] kwietnia 1946 r. i [...] listopada 1946 r., protokołu z [...] grudnia 1948 r., wniosku H. O. z [...] marca 1991 r., poz. [...] Wykazu gospodarstw opuszczonych i po zaginionych na terenie pow. [...]. Wobec tego nieruchomość ziemska [...] mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. W tym zakresie znaczenie miało bowiem to, że przejmowany grunt był nieruchomością o charakterze rolniczym. Decydujące znaczenie miał tu stan faktyczny i prawny z 1 września 1939 r. (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 824/06). W niniejszej sprawie kwestią sporną między stronami jest natomiast to, czy omawiany majątek ziemski został przed 1 września 1939 r. podzielony prawnie i fizycznie pomiędzy L. O. i F. O. w taki sposób, że były to dwie odrębne nieruchomości ziemskie, niepełniające tzw. normy obszarowej z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym niepodpadające pod działanie tego przepisu. Poza sporem jest to, że zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu nieważne są wszystkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, dokonane po 1 września 1939 r. Sąd zwraca jednak uwagę, że przepis ten nie reguluje sytuacji faktycznej i prawnej nieruchomości ziemskiej jaka miała miejsce przed 1 września 1939 r. Odnosi się on do zdarzeń mających miejsce po 1 września 1939 r. Jeżeli chodzi o kwestię tzw. podziału prawnego i podziału fizycznego trzeba wskazać, że z treści umowy notarialnej z [...] września 1930 r. wynika jasno, że bracia O. nabyli na współwłasność (niepodzielnie) nieruchomość ziemską [...] i podzielili się nabytym mieniem w ten sposób, że w posiadaniu i użytkowaniu F. O. była [...] część gruntu, a L. O. [...] części. Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że umowa ta nie dokumentuje podziału prawnego. Brak również dowodu na to, aby bracia O. zawarli dodatkową umowę znoszącą współwłasność. Brak też ugody sądowej lub orzeczenia sądowego potwierdzającego wystąpienie takiego zdarzenia. Nie można więc uznać, że został dokonany podział prawny nieruchomości ziemskiej [...] i na dzień 1 września 1939 r. istniały dwie nieruchomości ziemskie, jedna będąca własnością L. O. i druga będąca własnością F. O.. Takim dowodem nie jest zwłaszcza Wykaz gospodarstw opuszczonych i po zaginionych na terenie pow. [...], czy fragment zaświadczenia Sądu Grodzkiego w C. [...]. Jeżeli chodzi o podział fizyczny trzeba wskazać, że trafne jest stanowisko K. O., że z treści umowy notarialnej z [...] września 1930 r. wynika, iż L. i F. O. dokonali fizycznego (faktycznego) podziału nabytej nieruchomości. Jednak - zdaniem Sądu – nie można się zgodzić ze skarżącym, że sam podział fizyczny, polegający na podzieleniu powierzchni jednej nieruchomości o charakterze ściśle rolnym pomiędzy dwóch współwłaścicieli do korzystania i posiadania powodował skutek w postaci powstania dwóch nieruchomości ziemskich, niespełniających normy obszarowej z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Skarżący pomija to, że przedmiotem przejęcia przez Państwo na cele reformy rolnej nie były gospodarstwa rolne, ale nieruchomości ziemskie. Zatem faktyczny sposób zorganizowania produkcji rolnej przez dwóch współwłaścicieli na jednej nieruchomości ziemskiej, ale bez zniesienia współwłasności, nie miał znaczenia z perspektywy skutku wynikającego z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (por. wyroki WSA w Warszawie z: 17 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 919/04, 22 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 87/07; 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2076/13; 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1703/16; wyrok NSA z 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2680/15). Taki podział (fizyczny) miałby znaczenie jedynie wówczas, gdyby jego skutkiem było wydzielenie gruntu o charakterze innym, niż rolniczy, np. w ramach parcelacji gruntów prywatnych celem wydzielenia działek budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3011/13). Takie zdarzenie nie miało jednak miejsca bowiem sporna nieruchomość zachowała po podziale fizycznym charakter rolniczy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za nieskuteczne zarzuty skargi, w szczególności podnoszony przez K. O. zarzut rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych poprzez wydanie orzeczenia z [...] kwietnia 1949 r. i przez Urząd Wojewódzki [...] poprzez wydanie orzeczenia z [...] stycznia 1949 r. Rację ma natomiast skarżący, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wydając orzeczenie z 1949 r., nie był uprawniony do formułowania stanowiska odnośnie bezskuteczności umowy sprzedaży z 1930 r. Sąd zwraca uwagę, że art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U Nr 73, poz. 428 ze zm.) stanowił, że umowa o przeniesieniu prawa własności nieruchomości ziemskich wymaga dla swej ważności poprzedniego zezwolenia władzy państwowej. Według art. 2 tego rozporządzenia w wymienionych w nim przypadkach zezwolenie władzy państwowej nie było wymagane (np. co do nieruchomości włościańskich, tj. wiejskich). Art. 8 rozporządzenia przewidywał, że zmiany tytułu własności, z wyłączeniem wypadków przewidzianych w art. 2, dokonane z pominięciem lub niezgodnie z decyzją właściwej władzy są nieważne. O nieważności orzekały właściwe sądy na skutek powództwa właściwych urzędów ziemskich. Sposób ujęcia w tym przepisie skutków naruszenia wymogu uzyskania zezwolenia władzy państwowej, zdawał się wskazywać, iż nie zastosowano w nim konstrukcji nieważności bezwzględnej, co oznacza, iż o nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej nie można mówić, gdy w tej sprawie - na podstawie przytoczonego art. 8 rozporządzenia tymczasowego - nie zapadło orzeczenie właściwego sądu (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt III ARN 77/94). Niemniej jednak wadliwe powoływanie się przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w kwestionowanym orzeczeniu z 1949 r., dodatkowo, na kwestię bezskuteczności umowy z 1930 r. nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy o stwierdzenie, czy przedmiotowa nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodzić należało się więc z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kwestionowane przez K. O. orzeczenia z 1949 r. nie były obarczone wadami nieważności z art. 156 § 1 kpa, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.