I SA/Wa 1452/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie : WSA Gabriela Nowak asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2004r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy Miasta G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta G., postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji przez Radę Miasta G. z dniem 1 września 2004 r. Gimnazjum nr [...] w G. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] grudnia 2003 r. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę nr [...] o zamiarze likwidacji Gimnazjum nr [...] w G. Uchwała ta została przedstawiona [...] Kuratorowi Oświaty celem wydania opinii, na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował likwidację powyższego Gimnazjum. W uzasadnieniu przyznał, że organ prowadzący szkołę powiadomił o zamiarze jej likwidacji rodziców uczniów, a miasto zapewniło uczniom możliwość kontynuowania nauki w Gimnazjum nr [...] i nr [...]. Ponadto wskazał, ża zmniejsza się liczba uczniów zamieszkałych w obwodzie szkoły. Stwierdził również, że przedmiotowa placówka oświatowa cieszy się dużym zainteresowaniem uczniów, skoro około 61% z nich dojeżdża spoza obwodu szkoły. O renomie szkoły świadczą wyniki egzaminów, które od dwóch lat są wyższe o 8 punktów od średniej miasta. Gimnazjum posiada także certyfikat Centrum Edukacji Obywatelskiej "Szkoła z klasą". Zdaniem Kuratora likwidacja Gimnazjum nr [...] wydłuży drogę uczniów do szkoły o około 1 kilometr i jednocześnie obniży poziom bezpieczeństwa w związku z koniecznością przechodzenia uczniów przez ulice o bardzo dużym natężeniu ruchu. Poza tym zwiększenie liczby uczniów w klasach w nowych szkołach pogorszy warunki nauki gimnazjalistów. Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta G. wniósł zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. W uzasadnieniu podniósł, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły została podjęta po zapoznaniu się z raportem Zespołu do spraw reorganizacji sieci szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oraz po analizie sytuacji demograficznej (40% spadek urodzeń) i ekonomicznej miasta. Poza tym wskazał, że uczniom zapewniono możliwość kontynuowania nauki bez pogorszenia warunków nauczania i bezpieczeństwa. Nauczycielom zaproponowano dalszą pracę w miejskich szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych. Do zajmowanego przez Gimnazjum nr [...] budynku przy ul. [...] planowane jest przeniesienie Liceum Ogólnokształcącego nr [...], natomiast w dotychczasowej siedzibie tego Liceum odbywać się będą zajęcia dla studentów studiów dziennych na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację organu pierwszej instancji, podkreślając, że poprzez zwiększenie liczby uczniów w klasach nastąpi pogorszenie warunków nauki. W ocenie Ministra przenoszenie dzieci z jednej szkoły do innej jest działaniem niekorzystnym i nieuzasadnionym. Znaczący 40% spadek urodzeń nie dotyczy obwodu Gimnazjum nr [...] w G., gdzie od 2001 r. notuje się przyrost liczby urodzeń. Kwestia reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców powinna być rozstrzygnięta w drodze negocjacji z przedstawicielami zainteresowanych szkół. Zdaniem Ministra argumenty przedstawione przez Prezydenta Miasta nie wskazują jednoznacznie na zasadność likwidacji Gimnazjum nr [...] w G. Powody wyłącznie ekonomiczne nie mogą stanowić jedynej racjonalnej przesłanki likwidacji szkoły. W tego rodzaju sprawach należy brać pod rozwagę także czynnik społeczny. W dniu 30 kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu zarzucił organowi przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 KPA. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Ponadto wskazał, że opinia kuratora oświaty przybiera formę postanowienia, którego podstawy prawnej nie stanowią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 762/04 oddalił skargę Prezydenta Miasta G. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu Sąd podał, że przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie określają kryteriów, którymi należy się kierować, wyrażając opinię w trybie art. 59 ust. 2 tej ustawy. Postanowienie w tym zakresie podejmowane jest na podstawie uznania administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji [...] Kurator Oświaty wskazał okoliczności przemawiające za wydaniem przez niego negatywnej opinii o likwidacji szkoły, w szczególności: pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów, wydłużenie drogi do szkoły o około 1 kilometr, obniżenie poziomu bezpieczeństwa uczniów poprzez konieczność przechodzenia przez ulice o dużym natężeniu ruchu i wypadkowości pieszych, osiąganie przez przeznaczoną do likwidacji szkołę doskonałych wyników w nauczaniu. Powołał się ponadto na fakt posiadania przez szkołę certyfikatu Centrum Edukacji Obywatelskiej "Szkoła z klasą" oraz emocjonalną więź pomiędzy uczniami i ich rodzicami a szkołą. Stwierdził również, że czynnik wyłącznie ekonomiczny nie może decydować o likwidacji szkoły oraz że zamiar likwidacji szkoły spotkał się z bardzo dużym oporem społecznym lokalnego środowiska. Zdaniem Sądu postanowienia [...] Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i nie noszą cech dowolności, a zatem nie naruszają prawa. W dniu 1 września 2005 r. Prezydent Miasta G. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. zarzucając sądowi administracyjnemu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do wydania spornych postanowień i to w ramach uznania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez brak wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń postępowania administracyjnego, w tym świadczących o podstawie do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Prezydent Miasta G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. W uzasadnieniu podniósł, iż niezrozumiałe jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym zarzuty skargi na wskazane postanowienia sprowadzały się do polemiki ze stanowiskiem organów administracji. Skarżący wskazał w skardze, iż postanowienia organów opiniujących zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Opierały się bowiem na gołosłownych twierdzeniach o pogorszeniu warunków bezpieczeństwa dzieci w drodze do szkoły, przyroście urodzeń w przedmiotowym obwodzie szkolnym i pogorszeniu warunków nauki. Takie założenia postawiono bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego. Rażąco uchybia to zasadom procedury administracyjnej, w tym obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 KPA), pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 KPA), czy dokładnego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw (art. 9 KPA). Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszyło również zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Postanowienia organów nie opierają się bowiem na żadnych przepisach prawa mogących uzasadniać negatywną opinię w sprawie likwidacji szkoły. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie wziął pod uwagę wszystkich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1128/05 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. i przekazał sprawę sądowi administracyjnemu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że opinia kuratora oświaty wydawana na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty pozostaje w ścisłym związku z innymi przepisami tej ustawy, w szczególności art. 31 i art. 32 określającymi kompetencje kuratora oświaty jako organu nadzoru pedagogicznego, odpowiedzialnego za jakość oświaty, dlatego też nie można uznać jak to przyjął sąd pierwszej instancji, że kurator oświaty wydając opinie w sprawie likwidacji szkoły działa arbitralnie. W ocenie Sądu niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz zawartych w innych przepisach prawa, w szczególności art. 17 ust. 3 i 3a tej ustawy lub przepisach innych ustaw. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania obowiązków ustawowych może prowadzić do odmowy wydania pozytywnej opinii. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy – poza art. 59 ust. 2 i 2b ustawy o systemie oświaty – nie powołały żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też, czy i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie o systemie oświaty i odrębnych przepisach nie spełniło Miasto G. decydując się na likwidację Gimnazjum nr [...], lecz poprzestały na uzasadnieniu swego stanowiska faktami i prognozami, które w każdym przypadku nie zostały poparte odpowiednim materiałem dowodowym. Zdaniem Sądu organy błędnie przyjęły, że przedmiotowe opinie nie są wydawane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęta w art. 59 ust 2b forma zaskarżalnego zażaleniem postanowienia w przedmiocie likwidacji szkoły jednoznacznie wskazuje na zastosowanie do tego typu aktu przepisów KPA. Wobec powyższego Sąd uznał, że postanowienia [...] Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej i Sportu zapadły z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 124 § 1 i 2 KPA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 190 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ocena prawna i wskazania co do dalszego trybu postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1128/05 niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz wymogów zawartych w innych przepisach prawa, w szczególności art. 17 ust. 3 i 3a tej ustawy lub przepisach innych ustaw. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania obowiązków ustawowych może prowadzić do odmowy wydania pozytywnej opinii. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy – poza art. 59 ust. 2 i 2b ustawy o systemie oświaty – nie powołały żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też, czy i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie o systemie oświaty i odrębnych przepisach nie spełniło Miasto G. decydując się na likwidację Gimnazjum nr [...], lecz poprzestały na uzasadnieniu swego stanowiska faktami i prognozami, które w każdym przypadku nie zostały poparte odpowiednim materiałem dowodowym. W tej sytuacji skargę Prezydenta Miasta G. należało uwzględnić, ponieważ postanowienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego jak i [...] Kuratora Oświaty zapadły z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 124 § 1 i 2 KPA. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.