I SA/Wa 1474/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...] o zwrocie podania. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta P. decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] odmówił zwrotu udziału [...] części w prawie własności części nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej na mapie wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w P. [...] marca 1971r. za nr [...] jako działka dawny nr [...] o pow. [...] ha. A. R. w piśmie z [...] grudnia 2018 r. zatytułowanym odwołanie od powyższej decyzji zwrócił się, m.in. o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego z [...] listopada 1971 r., rep. [...] oraz o ustalenie odszkodowania, w związku z brakiem możliwości zwrotu nieruchomości. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] zwrócił ww. podanie, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1971 r., rep. [...] oraz w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, gdyż w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. A. R., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. i podnosząc, że organ nie uwzględnił faktu, iż stroną jest osoba w podeszłym wieku, niemogąca korzystać ze wsparcia prawnego i fachowego doradztwa, a odsyłanie w tej sytuacji na drogę postępowania cywilnego jest skazane na niepowodzenie. Ponadto uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych danych i dokumentów wskazanych jako podstawa orzeczenia. Po rozpoznaniu zażalenia Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu zapadłego orzeczenia Minister wskazał, że organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy sprawa objęta podaniem jest sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym, a ponadto czy jest właściwy do jej rozpoznania. Natomiast jeśli ustali, iż żądanie nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., albo stwierdzi brak swojej właściwości do rozpoznania wniesionego podania, zobowiązany jest wówczas do zastosowania art. 66 k.p.a. – tj. zwrócić je wnoszącemu. To właśnie powinien uczynić jeśli w wyniku analizy podania organ administracji publicznej ustali, że sprawa nim objęta jest sprawą cywilną, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 360). Przy czym zwrot podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy i nie jest poprzedzony prowadzeniem postępowania dowodowego, dotyczącego oceny prawnej zgłoszonego żądania. Organ podniósł, że w jego ocenie rozstrzygnięcie Wojewody uznać należy za prawidłowe. Wojewoda, mając na uwadze całość treści wniosku oraz wcześniejszych pism strony uznał, iż wnioskodawca decyzją wywłaszczeniową nazywa akt notarialny z [...] listopada 1971r., na mocy którego nastąpiło wywłaszczenie wskazanej przez niego nieruchomości. Przy czym sprawa o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego, na podstawie którego nastąpiło wywłaszczenie, jak również sprawa ustalenia odszkodowania z tytułu niemożliwości orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nie stanowią żądania podlegającego rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym – a mają charakter sprawy cywilnej i mogą być rozpoznane wyłącznie w trybie postępowania cywilnego przed właściwym sądem powszechnym. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] listopada 1971 r. J. F., L. S., J. W., A. P., W. R., J. W., M. R., A. T., W. R. i M. P. (działająca w imieniu własnym oraz w imieniu A. R.) umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego repertorium [...], zbyli na rzecz Skarbu Państwa własność przedmiotowej nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha. Powyższa umowa zawarta została na podstawie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. A. R. wskazując, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej - w istocie kwestionuje ważność opisanej umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Organ administracji publicznej nie ma zaś kompetencji do oceny ważności umowy cywilnoprawnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż ocena zgodności z prawem takiej umowy należy do sądu powszechnego (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/16, publ.http://orzeczenia.nsa.gov.pl, uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. I OPS 3/14,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cywilnoprawnego charakteru roszczeń strony nie niweczy okoliczność, iż w niniejszej sprawie ww. umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1971 r. zawarto w wykonaniu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organy administracji publicznej nie są również właściwe do rozstrzygania sprawy o ustalenie odszkodowania w związku z brakiem możliwości orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie takie ma charakter cywilnoprawny i rozpoznawane jest przed sądem powszechnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R., zaskarżając je w całości. Wskazał on, iż opinia Ministra, że przysługuje mu droga postępowania cywilnego, stawia skarżącego w sytuacji nierównego traktowania względem innych wywłaszczonych tylko dlatego, że władze PRL wymusiły na nim i pozostałych osobach zrzeczenie się majątku, co nie nastąpiło na drodze dobrowolnej sprzedaży. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, tj. obrazy: -art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o procedowanie sprawy w trybie postępowania administracyjnego -art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., w związku z uniemożliwieniem skarżącemu wypowiedzenia się w kwestii możliwości rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Dodał, że uniemożliwiono mu wypowiedzenie się w kwestii ustalenia możliwości wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w trybie postępowania administracyjnego. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a tym samym otwarcie możliwości dalszego rozpatrywania wniosku strony w trybie postępowania administracyjnego. Uzasadnił, że jego zdaniem stanowisko organów jest sprzeczne z jednolitą linią orzecznictwa, z której to linii wynika, że takie nabycie nieruchomości trzeba oceniać przez pryzmat powiązania z procedurą wywłaszczeniową. Były to bowiem umowy szczególne, a nie dobrowolne, ponieważ ich alternatywą było wywłaszczenie. Przy czym sprawy toczyły się wówczas przed organami państwa totalitarnego. Zbycie nieruchomości w drodze takich umów w sytuacji zagrożenia przymusem wywłaszczenia było więc równoznaczne z wywłaszczeniem. Tym samym w sprawie mają zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. umożliwiające zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a jeżeli nie jest on możliwy przyznanie odszkodowania na bazie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019r. skarżący powtórzył twierdzenia zawarte w skardze, podkreślając opresyjny charakter systemu, w którym nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, a bezrefleksyjne dawanie wiary dokumentom ówczesnych władz legitymizuje ówczesne bezprawne i niekonstytucyjne działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy. Przechodząc do oceny zaskarżonych rozstrzygnięć wskazać należy, że organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie (wniosek), zawierające określone żądanie, zobowiązany jest zbadać, czy jest organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 32/06, dostępny w CBOSA). W przypadku ustalenia, że sprawa objęta podaniem nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco" lub też stwierdzenia przez organ, że przedstawiona sprawa została skierowana do organu niewłaściwego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie stosownych czynności procesowych, określonych w art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższa norma reguluje zatem sytuację, w której organ administracji publicznej jest nie tylko niewłaściwy w sprawie, ale dodatkowo, po zbadaniu treści podania, ustali w sposób jednoznaczny, że sprawa objęta podaniem należy do właściwości sądu powszechnego albo ustalenie właściwości jakiegokolwiek organu administracji publicznej nie jest możliwe. Oznacza to, że aby zastosować powołaną normę i zwrócić podanie wnoszącemu, organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić i stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art.1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych, ewentualnie sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (WSA w Warszawie, wyrok z dnia 6czerwca 2006 r., II SA/Wa 768/06, CBOSA). W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja wystąpiła, a Sąd podzielił stanowisko Wojewody i Ministra, orzekających w sprawie, że żądanie unieważnienia, jak wskazał skarżący "decyzji wywłaszczeniowej", którą utożsamia on z aktem notarialnym z [...]listopada 1971 r., rep. [...], nie stanowi żądania podlegającego rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy administracji publicznej. Jak wskazuje sam skarżący, zarówno w skardze, jak i podaniu, przedmiotowa nieruchomość zbyta została na podstawie ww aktu notarialnego. Przy czym sama sprzedaż, która jest przez stronę utożsamiana z wywłaszczeniem, nastąpiła na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.). Ten ostatni przepis stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad ustalania odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Warunkiem przejścia własności nieruchomości była zatem zgoda właściciela na sprzedaż nieruchomości po określonej cenie. Nieuprawnione jest zatem prawne porównanie sprzedaży nieruchomości, która nastąpiła na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, z wywłaszczeniem nieruchomości, które następowało bez zgody wywłaszczanego na podstawie decyzji administracyjnej, po ustaleniu odszkodowania w przewidzianej prawem formie. W tym ostatnim postepowaniu organ korzystał bowiem z przysługującego mu imperium. Powyższe powoduje, iż sprawa unieważnienia umowy notarialnej sprzedaży nieruchomości zarówno w zakresie przeniesienia własności jak i ceny nabycia nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu powołanego art. 1 k.p.a. Takie żądanie ma bez wątpienia charakter sprawy cywilnej i może być rozpoznane wyłącznie w trybie postępowania cywilnego i tylko przez właściwy sąd powszechny. Tym samym stwierdzić należy, że żądanie skarżącego o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego może być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Orzekanie przez organ administracji publicznej w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych stanowiłoby naruszenie art. 2 § 1 k.p.a. Skoro zatem rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej unieważnienia aktu notarialnego należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, to zasadnym stało się zwrócenie skarżącemu podania, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Oznacza to, iż wbrew stanowisku strony, organ ustalił właściwie i w wystarczającym zakresie okoliczności stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, a następnie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Za niezasadne należało uznać wszystkie sformułowane w skardze zarzuty naruszeń prawa, jakich miał się dopuścić organ w przeprowadzonym postępowaniu. Na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie mogły mieć wpływu orzeczenia powołane w skardze, gdyż dotyczyły one wniosków o zwrot nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym. Tymczasem rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku o unieważnienie aktu notarialnego, a nie wniosku o zwrot nieruchomości. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących braku swobody w podjęciu decyzji o sprzedaży nieruchomości, z uwagi na panujący wówczas w Polsce system totalitarny i grożące wywłaszczenie, wskazać należy, że kwestię tę powinno rozpatrywać się ewentualne przez pryzmat wad oświadczeń woli. Wykazanie takich wad może z kolei nastąpić tylko w procesie przed sądem powszechnym. W tym stanie rzeczy podnoszona przez skarżącego okoliczność braku środków na proces cywilny oraz jego długotrwałość nie mają żadnego znaczenia w sprawie, gdyż okoliczności te nie mogą powodować rozpoznania sprawy z naruszeniem określonej w przepisach prawa kompetencji organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.