I SA/Wa 150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej jako skarżąca/[...]SM), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] odmawiającą skarżącej przekształcenia z zastosowaniem bonifikaty prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] stanowiących działki gruntu o nr ewidencyjnych [...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy: Prawo użytkowania wieczystego w/w gruntu ustanowiono na wniosek [...]SM decyzją administracyjną znak: [...] z dnia [...] grudnia 1991r. na podstawie art. 80 ust. 2 i 3, art. 88a 38, 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wnioskiem z 22 listopada 2006r. [...]SM wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania ww nieruchomości w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty od opłaty należnej w związku z przekształceniem. Ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity Dz.U.2012, poz. 83 dalej jako ustawa) organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty z tytułu ww przekształcenia w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku a Rada Miasta [...] nie podjęła stosownej uchwały w tym zakresie – organ utrzymał w mocy decyzję I instancji odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty. W uzasadnieniu wskazano, że z obowiązujących przepisów ustawy wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo jej własności może nastąpić na wniosek spółdzielni mieszkaniowej wyłącznie za pełną odpłatnością ponieważ nie istnieje regulacja umożliwiająca udzielenie bonifikaty. Organ wyjaśnił, że kwestię bonifikaty reguluje art. 4 ust. 7 ustawy i stanowi on, że "organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty o której mowa w ust. 1 w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku." W ocenie organu ustawa nie zawiera regulacji dającej możliwość orzekającemu w sprawie organowi wystąpienia do rady gminy o udzielenie indywidualnej bonifikaty takiemu podmiotowi jak spółdzielnia mieszkaniowa. W tym zakresie SKO powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012r., w sprawie o sygn. akt I OSK 950/11 opubl. w LEX nr 1216585. Wskazano w nim, że "przepis art. 4 ust. 7 w zw. z art. 4 ust. 11 a ustawy nakłada na wojewodę obowiązek wydania zarządzenia w sprawie zasad udzielania bonifikat, które jest aktem o charakterze ogólnym. Brak takiego aktu uniemożliwia organowi wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie gdyż brak jest określonych zasad, do których organ wydając tego rodzaju decyzję winien się odnieść". Organ przytoczył też tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010r sygn. akt: OTK-A 2010/1/4 wskazującego na niekonstytucyjność art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w zakresie w jakim wskazuje że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej. Skargę na ww decyzje SKO wniosła [...]SM zarzucając jej naruszenie: 1). art. 4 ust. 7 pkt 2 oraz art. 4 ust. 11 ustawy przez odstąpienie od jego zastosowania, polegające na przyjęciu, że brak jest aktu prawnego uniemożliwiającego rozpoznanie wniosku; 2). art. 5a ustawy w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, przez odstąpienie od jego zastosowania, polegające na wyborze rozwiązania wykluczającego możliwość rozstrzygnięcia zawierającego udział pomocy publicznej w kosztach mieszkaniowych, pomimo obowiązujących przepisów dających podstawę do uwzględnienia takiego udziału w postaci bonifikaty; 3) art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 106 § 1 kpa poprzez odstąpienie od ich zastosowania, polegające na uznaniu, iż pomimo braku możliwości rozpatrzenia sprawy ze względu na brak decyzji innego organu nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stan faktyczny, co do zdarzeń wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest sporny; tym niemniej decyzja została oparta na błędnym zastosowaniu przepisów prawa. Według skarżącej art. 4 ust. 7 pkt 2 oraz ust. 11 ustawy dają wyraźną, ustawową, zatem powszechnie obowiązującą - podstawę prawną dla udzielenia spółdzielni bonifikaty zaś konkretyzacja wysokości przyznanej bonifikaty w odniesieniu do danego rodzaju podmiotu i związanego z tym interesu publicznego w jej udzieleniu - powinna zostać przesądzona na mocy uchwały gminy. Sam fakt braku takiej uchwały, zdaniem [...]SM, nie może być podstawą do wydania decyzji odmawiającej udzielenia bonifikaty, gdyż prowadziłoby to do przesądzenia udzielenia bonifikaty mocą decyzji a nie uchwałą rady gminy. Za niezasadne skarżąca uznała przy tym powoływanie się przez organ na fakt częściowej utraty mocy przez art. 4 ust. 8 oraz 9 ww. ustawy na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego gdyż nie ma ono znaczenia dla mocy obowiązywania pozostałych ustępów tego artykułu. Skarżąca podniosła, że stwierdzenie braku obowiązku udzielenia bonifikaty nie jest równoznaczne z podważeniem prawa do udzielenia bonifikaty, a co za tym idzie - obowiązku rozpoznania merytorycznego udzielenia bonifikaty (rozpatrzenia skorzystania z tego prawa). W ocenie skarżącej Miasto [...] nie mogło skutecznie odmówić udzielenia bonifikaty powołując się na rzekomy brak podstawy prawnej w postaci uchwały stosownego organu gminy, ale miało obowiązek ustawowy - rozpatrzyć wniosek, zwracając się do organu uchwałodawczego gminy o wydanie uchwały konkretyzującej zastosowanie bonifikaty lub jej niezastosowanie w indywidualnej sprawie zgłoszonej wnioskiem o przekształcenie, a następnie wydania decyzji. Skarżąca argumentowała dalej, że będąc spółdzielnią mieszkaniową służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych a zastosowanie ewentualnej bonifikaty przełoży się wprost na kwotę, jaką mieszkańcy wyłożą dodatkowo do czynszu celem sfinansowania przekształcenia prawa do nieruchomości. Podniosła, że mieszkańcami spółdzielni są w większości obywatele polscy, a więc w sprawie zastosowanie powinien znajdować przepis art. 75 Konstytucji. Skarżąca powołała się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA1484/09) i wywodziła, że regulacja zawarta w ustawie z 2005 r. w zakresie udzielania bonifikaty za przekształcenie prawa jest regulacją kompletną, a więc istnieje podstawa prawna do jej udzielania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając sprawę w ramach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Sąd podziela argumentację przytoczoną przez organ oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. Dz.U. z 2012 r. Nr 83 – dalej jako ustawa). W sprawie niesporne jest, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, będąc użytkownikiem wieczystym zabudowanego budynkami mieszkalnymi gruntu w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 ustawy jest podmiotem uprawnionym do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Poza sporem jest również, że prawo użytkowania wieczystego Spółdzielni nie zostało nabyte w okolicznościach, o których stanowi art. 1 ust. 1a ustawy a tym samym jego przekształcenie mogło się odbyć jedynie odpłatnie ( art. 4 ust. 1 ustawy). Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym i nie budzą wątpliwości Sądu. Sporne pozostaje czy w sytuacji, gdy organ stanowiący gminy - czyli Rada Miasta [...] - nie określił w drodze uchwały warunków udzielania bonifikat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wysokości jej stawek procentowych, organ orzekający o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego mógł jej udzielić samodzielnie, kierując się w tym względzie wyłącznie przepisami przywoływanej wyżej ustawy. Względnie, czy w takich okolicznościach winien on, kierując się zasadami z art. 106 § 1 kpa wystąpić z urzędu do rady gminy z wnioskiem o podjęcie w tym przedmiocie stosownej uchwały i do tego czasu zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Analizując ten problem prawny należy uwzględnić, że w stanie prawnym w jakim wydano zaskarżoną decyzję przepis art. 4 ustawy - w następstwie nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 206, poz.1590), a także kolejnej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 187, poz.1110) - uzyskał inną treść niż miało to miejsce w dacie podejmowania uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywoływanym w skardze wyrokiem z 4 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/09. Przed wejściem w życie pierwszej z wymienionych nowelizacji (tj. przed 7 stycznia 2010 r.) istotnie nie było podstaw do wydawania przez organy gminy aktów generalnych regulujących kwestię bonifikat (a więc aktów prawa miejscowego), gdyż organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (w przypadku gruntów będących ich własnością) lub wojewoda (w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa) wyrażały wówczas jedynie zgodę na bonifikatę i nie kreowały zasad i warunków jej udzielania, natomiast po 7 stycznia 2010 r. w wyniku nowelizacji art. 4 ust. 7 ustawy uzyskał nowe brzmienie. Stanowi on, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Nowelizacją dodano także po ust. 11 ww. artykułu ust. 11a, zgodnie z którym "w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych." Sam zaś ust. 11 art. 4 ustawy odsyłając odpowiednio do zarządzenia wojewody oraz uchwały właściwej rady lub sejmiku przy ustalaniu wyższej niż przewidziano to w ust. 9-10 art. 4 bonifikaty, wymieniał te akty jako "podstawy" podejmowanego w tym względzie rozstrzygnięcia, a nie - jak miało to miejsce przed 7 stycznia 2010 r. - jako formy wyrażania przez te organy akceptacji, warunkującej zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej wyższej niż określona ustawą stawki bonifikaty. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym podejmowane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 11a ustawy uchwały właściwej rady gminy stanowią akty, które w powiązaniu z przepisami ustawy kreują materialnoprawne przesłanki zastosowania bonifikaty. Dopóki zatem nie zostaną one uchwalone (wydane), udzielenie bonifikaty - za wyjątkiem jej szczególnych rodzajów uregulowanych wprost w ustawie (np. 50% bonifikaty przysługującej w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu wpisanego do rejestru zabytków, przewidzianej w art. 4 ust. 10 ), nie jest możliwe. Wobec powyższego stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2010 r. jako oparte na innym stanie prawnym nie może stanowić wskazówki do rozstrzygnięcia. Podobnie nieuprawnione jest odnoszenie do obecnie obowiązujących przepisów ustawy, wyrażonego w tym wyroku poglądu o kompletności regulacji ustawowej w zakresie bonifikat. Pomimo zatem, że art. 4 ust 7 ustawy przyznaje organowi orzekającemu kompetencje do udzielenia uznaniowej bonifikaty od należnej za przekształcenie opłaty, to jednak warunkiem sine qua non skorzystania przez organ z tego uprawnienia, a w konsekwencji podjęcia w tym względzie pozytywnej dla użytkownika wieczystego decyzji, jest obowiązywanie w dacie orzekania w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gmin uchwały właściwej rady gminy określającej warunki tejże bonifikaty oraz wysokość jej stawek procentowych, jak przewiduje to ust. 11a ww. artykułu. Skoro zaś w dacie wydawania przez Zarząd Dzielnicy [...] pierwszoinstancyjnej decyzji w przedmiocie wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, tego rodzaju akt o charakterze generalnym ani o charakterze indywidulanym nie obowiązywał, to wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Nie istniały bowiem normy prawa materialnego, w oparciu o które możliwe byłoby władcze ukształtowanie administracyjnoprawnego stosunku w sposób oczekiwany przez Spółdzielnię. Zgodnie natomiast z ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 kpa zasadą legalizmu, organy administracji publicznej zobligowane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że wszelkie ich poczynania muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa materialnego i procesowego. To z kolei prowadzić musi do konkluzji, że sporna decyzja Zarządu Dzielnicy [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO – nie naruszają prawa. Nie są zasadne także zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11 ustawy. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ art. 5a ww. ustawy w powiązaniu z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Ustanowiony w art. 5a ustawy nakaz uwzględniania przy jej stosowaniu przepisów o pomocy publicznej, aktualizuje się dopiero w momencie, gdy pomoc taka (przybierająca postać ulgi w zapłacie opłaty za przekształcenie, czy też bonifikaty od tej opłaty) ma zostać stronie udzielona. Przepisy o pomocy publicznej, do których 5a ww. ustawy odsyła, a więc przede wszystkim art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej mają na celu zapobieganie nieuzasadnionemu preferowaniu niektórych przedsiębiorców przez organy władzy, podmioty publicznoprawne lub regulacje różnej rangi, a przez to zapobieganie naruszaniu zasad konkurencyjności przy wymianie handlowej między państwami członkowskimi. Ich celem nie jest natomiast kreowanie roszczenia o przyznanie pomocy państwa podmiotom komercyjnym czy osobom fizycznym. Powiązanie przez skarżącą Spółdzielnię ww. przepisu z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania – nie znajduje uzasadnienia. Przepis ten jest bowiem, jak zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. P 3/02 (OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58), przepisem zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie politykę państwa, a nie wskazującym na standard realizacji tej polityki, a tym bardziej przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób. Nie ma racji również skarżąca gdy twierdzi, że wobec braku uchwalenia przez Radę [...] zasad i warunków udzielania bonifikat za przekształcenie na rzecz spółdzielni mieszkaniowych prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ rozpoznający sprawę miał obowiązek na zasadzie art. 106 § 1 kpa wystąpić do Rady [...] z własną inicjatywą o podjęcie takiej uchwały i do tego czasu zawiesić postępowanie w sprawie. W konsekwencji nie sposób przyjąć, iż naruszył on art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przede wszystkim bowiem uchwała, o której mowa w art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy nie jest aktem podejmowanym w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w ramach uregulowanego art. 106 § 1 kpa tzw. trybu współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji i żaden z przepisów ustawy obowiązku współdziałania w tym zakresie pomiędzy organem stanowiącym gminy i organem orzekającym w sprawie nie przewiduje. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie istnieje też kwestia zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa determinująca do chwili jego rozstrzygnięcia przez inny organ (lub sąd) konieczność zawieszenia postępowania. (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2015r. w sprawie I SA/Wa 3522/14). Zarzut dotyczący niepodejmowania przez gminę uchwały, o której mowa w ustawie jakkolwiek stanowi o zaniechaniu przez gminę zakresu ustawowego upoważnienia – nie podlega ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie. Z tych względów na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku