I SA/Wa 1504/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka –Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1394/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. K. pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. (data prezentaty) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta W. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; 3) zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; 4) zasądzenie kosztów postępowania - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1394/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu 29 marca 2017 r. - zatem wyznaczony termin upłynął 29 czerwca 2017 r. Skarżący pismem z 7 lipca 2017 r. wezwał Prezydenta W. do wykonania wyroku, a następnie w dniu 4 sierpnia 2017 r. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - żądając wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Stwierdził, że nieruchomość położona przy dawnej ul. [...] (obecnie [...] ) leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Następnie podniósł, iż kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem reguluje obecnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu 5.04.1958 r., lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5.04.1958 r. W toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu sprawdzenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. Do zakończenia postępowania konieczne jest jeszcze bezsporne ustalenie, kto był właścicielem nieruchomości w przededniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz w jakiej dacie poprzedni właściciele zostali pozbawieni posiadania przedmiotowego gruntu. W związku z powyższym tutejsze Biuro Spraw Dekretowych wystąpiło do stron o przedłożenie zaświadczenia hipotecznego oraz do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich, do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego oraz do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. po dokumenty dotyczące przejęcia nieruchomości w administrację państwową i realizację inwestycji na jej gruncie. Dodał, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Istotnym pozostaje również fakt, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, że wniosek skarżącego jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26.08.2017 r., sygn. akt: I SAB/Wa 526/16 "W tej sytuacji - zdaniem Sądu - wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent W. prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu [...], a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa." Do dnia 15 lutego 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi W. grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1394/16 zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, iż akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 29 marca 2017 r. - zatem wyznaczony termin upłynął 29 czerwca 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wniesienia skargi z 4 sierpnia 2017 r. - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania prawomocnego wyroku - Prezydent W. nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być w tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W realiach niniejszej sprawy skład orzekający ocenił, że wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości [...] złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia wyznaczonego terminu oraz przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta W. na rzecz skarżącego - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.